面对新（xīn）形势和新要（yào）求，国企改（gǎi）革三年（nián）行（háng）动（dòng）恰（qià）逢其时（shí）。改革三年举措虽然（rán）是三年规划，但对（duì）于现（xiàn）代化国（guó）有企业（yè）的制度（dù）建设（shè）和经营发展具有长远的战（zhàn）略意义，同时有助于（yú）形成更成熟规（guī）范的现代化发（fā）展的重（chóng）要举措。中国特有的制度和以资（zī）本管理为重点的国有资产监管（guǎn）体制，它的形成有利于（yú）维护和发展（zhǎn）社会主义经济制度，更好地发挥国（guó）有（yǒu）经济的战（zhàn）略（luè）作用。通过进一步（bù）优（yōu）化（huà）经（jīng）济结构（gòu），能够促进（jìn）经济（jì）周期（qī）的（de）良好循环，同（tóng）时也促进国有经济向高质量方向发展。

一、两类（lèi）公司改革加（jiā）快国有资本改革

       2020 年国企改革三年行动指出，实（shí）施国有资本投资、运营公司试点（diǎn）是改（gǎi）革国有资本授权经营体（tǐ）制的关键举措。通（tōng）过开展地方（fāng）“两类公司”深（shēn）化改（gǎi）革，能（néng）推（tuī）动国有企业改革的有效落地，调整和优（yōu）化国（guó）有（yǒu）经济结构（gòu）布局，是全面（miàn）落实（shí）以管资本（běn）为主（zhǔ），强（qiáng）化（huà）国有（yǒu）资产监管的战（zhàn）略（luè）举措，并提出（chū）了国有资（zī）本投资（zī）及（jí）运营公（gōng）司的功能性作用及（jí）有效发挥。

       国有（yǒu）资（zī）本运营（yíng）和收益管理，随着两类公（gōng）司改革的深入，其重要的价值和（hé）功（gōng）能（néng）也（yě）将得到有效的体现，未来将在地（dì）方国（guó）有企业（yè）层面形成（chéng）资本投资、国有资本（běn）运作和产业集团。为此，重组国有投资和（hé）运营公司，其目的是实现地方政府的战略目（mù）标，进一步促进（jìn）国有资本的优化和（hé）产业结构的（de）科学（xué）调整以及为地（dì）方服务。国有资本投资和运营公（gōng）司通过与国企重组、上（shàng）市培育、股权多（duō）元化（huà）、国资基金投资运（yùn）营等改革实施，进一步强化市值管理，发挥资产证券化和国资（zī）流动增值作用，全面优（yōu）化经济结构和重要布局，有效（xiào）提高国（guó）有资本（běn）良（liáng）好的配置和（hé）运营运作效率。

二、地方“两类（lèi）公司（sī）”现状

       2014 年国务（wù）院国资委启动国（guó）有资本投资和运营试点。试点企（qǐ）业（yè）进行资本投资管（guǎn）理和资（zī）本（běn）运作改建，在运（yùn）营中通（tōng）过横向整合、纵向（xiàng）压缩（suō）、放权和营销推（tuī）进改革，在授权下（xià）放（fàng）、组织架构（gòu）和工作机制等方面取得了良好的成效。通过重组（zǔ）两（liǎng）类公司，以此来调（diào）整和优化监管模式，同（tóng）时合理优化经济布（bù）局的战略（luè）发展目标，取得了一定（dìng）的（de）集中成效，对于未来发展形成（chéng）了典型的经验，但国有“两类公司”改革（gé）试（shì）点中仍暴露（lù）很多问题。

（一）两类公司尚处于建设期

      中央企业通（tōng）过开展“两（liǎng）类公司”试点，已经初步形成（chéng）了（le）资本经营和（hé）运营管控模式，也出现了一批典型案例。如围绕国有企业转型功能定（dìng）位（wèi），走轻资产运营道路，打造了“资（zī）本 + 人才 + 技术”的经营模式，以市（shì）场化、专业化（huà）推动（dòng）经济优化（huà）、产业结构调整、促进（jìn）国有资本流动、发挥保值（zhí）增值功能，更（gèng）好地服务（wù）于国（guó）家战（zhàn）略发展（zhǎn）需（xū）求，发挥（huī）积极的推动作用（yòng）。

      随着（zhe）试点经验的积累，地方“两类公司”的改（gǎi）革发展（zhǎn）进入了建设（shè）期。地方国有企业在改革（gé）创新（xīn）中（zhōng），借鉴了央企试点经验，不（bú）断推（tuī）进运营改革。此（cǐ）外，各省市（shì）全面实施对（duì）两类企（qǐ）业试点改革发展。如根据产业板块，优化（huà）企业、行业布局，研究（jiū）“两类公司”的参与，实现国有资产在结构优化、促进（jìn）循环、提升经济稳（wěn）定方面的基础性（xìng）作（zuò）用。或推（tuī）动国有资本市场化运作（zuò），打造（zào）国有投资运营平（píng）台，以此来发挥国资（zī）引领（lǐng）和产业带动（dòng）的战略作（zuò）用，提升资本（běn）良好的配置和运（yùn）营（yíng）效率，促进企业转型向（xiàng）高质量模（mó）式发展（zhǎn）。

（二（èr））组建以改（gǎi）组为主、新建为辅

       尽（jìn）管“两类公司”可以通过（guò）新设或重组方式（shì）组建，但（dàn）在工作开（kāi）展实（shí）践中，大多数国有资本都选择（zé）了重组作为首选。而重组（zǔ）的企业（yè）在划分为两类公司前即为国资行业集团或地方政（zhèng）府（fǔ）管（guǎn）辖集团，在该地区来说已经具有一定（dìng）的（de）地位。有的公司虽在两（liǎng）类公司的名单上（shàng），之后仍保留（liú）原（yuán）有的业务架构（gòu）、管理（lǐ）和制度（dù）安排。对地方（fāng）政府而（ér）言，从内部深度转型、改变常规治理结构、积极改（gǎi）革创新，比换牌（pái）子更为（wéi）重要。

（三）行权能力有待加强

       对于国有资本投资、运营公司来说，其所（suǒ）属（shǔ）上级（jí）单位是政（zhèng）府（fǔ）或国资委（wěi），资（zī）本投资运作接受的是相关的行政命令。而国（guó）有资本投资、运营公司对下属单位又需要走市（shì）场化路线，这需（xū）要国有（yǒu）资本（běn）、运营公（gōng）司将行政命令转（zhuǎn）化为市场指令，既追求经营运作效益，同时（shí）还要兼顾（gù）社会效益。这一存在（zài）的根（gēn）本性（xìng）矛盾决定了治理机（jī）制（zhì）不能简单地采用传统的发展和管理模式。当前，国有资本投资、运营公（gōng）司还没有（yǒu）可靠有效的发展治理模（mó）式，对于组织架构、人事管理（lǐ）和审批（pī）制度的开展（zhǎn），混杂着行政（zhèng）管理和和经济属性。在实际的（de）国有资本管理中，很难确（què）定（dìng）相关的（de）绩（jì）效考核指（zhǐ）标。管理审（shěn）核审批流程过长（zhǎng），开展（zhǎn）的人事管理制度和薪酬管理（lǐ）体（tǐ）系存在僵化的现（xiàn）象，员工（gōng）缺乏必要的奖励和（hé）激励，对下属可能存在管理不足（zú）或过度控制现象。

三（sān）、两（liǎng）类公（gōng）司转型的相关建（jiàn）议

（一）明晰关系，建立可（kě）靠的管控模型（xíng）

1. 搭建具有中（zhōng）国特色的现代（dài）国有企业制度

       现（xiàn）代企业（yè）制度是（shì）企（qǐ）业开展经（jīng）营（yíng）活（huó）动和业务运行的必要基础。现（xiàn）代（dài）国有企业制（zhì）度的创新，决定了国有企（qǐ）业运营的效率（lǜ）和活力，是（shì）深化国有企业实施（shī）改革创（chuàng）新的重点（diǎn）管理任务。现代（dài）国有企业制度能否（fǒu）有效实施，则依赖（lài）政企关系明晰、权（quán）责（zé）明确、产权清晰和（hé）管理科学等（děng）基本条件（jiàn）是否得到满足（zú）。根（gēn）据（jù）中国特色国有企业（yè）现代制（zhì）度建（jiàn）设内容，党（dǎng）委（wěi）会、股东大会、董事会、监事（shì）会等机构需（xū）要（yào）分工（gōng）协作（zuò）和相互制衡，这（zhè）就（jiù）需要搭建中国（guó）特色现代国有企业的系统制度，但在实际（jì）工作中是（shì）一项复杂而艰巨的（de）创新任务，需要（yào）在相关（guān）制度理论和具体业务实践层面不断研究（jiū）和创新。例如（rú）要发展中国特色（sè）的企业（yè）制度，必须依法实现董事（shì）会合法权（quán）利，建立董事会（huì）授权的管理制（zhì）度。建立以资本管理为基础（chǔ）管理监管体系，同（tóng）时围绕资本管理、规范资本交易（yì）、改善公司收益（yì）和维护资本安全的相关环（huán）节进（jìn）行重（chóng）点（diǎn）监督和监管，以此来充分发挥国有资本（běn）管控的作用。在进行授权经（jīng）营、国有经济产业结构优化、国有资本运营、促进实体经济良（liáng）性发展等方面，充分发挥地方国有投资、运营公司的功能作用。通（tōng）过一系列改（gǎi）革，在建立成熟（shú）规（guī）范的中国特色企业制度和资本经营的（de）国有资产管控（kòng）方（fāng）面（miàn），将取得良好（hǎo）的发展（zhǎn）成果（guǒ）和必要（yào）的收（shōu）益（yì），对深化国（guó）企改革具有重（chóng）要的推动意义（yì）。

2. 推进国有资产监管体制的改革

       从宏（hóng）观调控体系（xì）来（lái）看，需要更（gèng）加注重政（zhèng）企分开（kāi）和（hé）政资（zī）分开。政府行政部门不再履（lǚ）行出资（zī）职责（zé），政府或国资监（jiān）管部（bù）门转变过往的（de）公共管（guǎn）理职能，更加注（zhù）重出资关系，转（zhuǎn）变管理模式和理（lǐ）念，由管（guǎn）企业向管资本进行改变。在管理方式上，完善监管机制和强化审计，树立审计理念、运用审计方法和强化资（zī）产监管。通过全面（miàn）的监管，有效防止（zhǐ）国有资产的流（liú）失，进（jìn）而提（tí）高（gāo）内部运营（yíng）效（xiào）率和防范风险，确保国有企业能够在市场组织中独立运作。

3. 厘清国有（yǒu）企业党（dǎng）组织与治理机构的权（quán）责（zé）界限

       在（zài）国企（qǐ）改革中，需要（yào）进一步（bù）明确党（dǎng）组（zǔ）织与公司其他治理机构（gòu）权（quán）责关系，建（jiàn）立多方相（xiàng）协调的治（zhì）理模式。关键保障之一（yī）是（shì）遵守双向进入和交叉任职的（de）管理要求，党（dǎng）组织成员按照法律和程序（xù）加入“两会一层”，即董事会、监事会、经（jīng）理层。而成功的关键在于党（dǎng）委成员进（jìn）入（rù）企业（yè）董事会，将党的领导（dǎo）和意（yì）图与（yǔ）公司战略决策、经营（yíng）发展相（xiàng）结合，并且（qiě）在重要事（shì）项上能做到消除意（yì）见（jiàn）分（fèn）歧，提高企业经营决策效（xiào）率（lǜ），进（jìn）一步降低相关成本，提高企业管理的科学（xué）性（xìng）和全面性，充分发挥国有企业现代（dài）化制度的作用（yòng），并且以此来高效（xiào）实现党组织（zhī）与法人治理的结合（hé）。

       建立党组织（zhī）与其（qí）他治理机（jī）构（gòu）规（guī）范（fàn）、良（liáng）性（xìng）的合（hé）作关（guān）系，要（yào）在以下三个方面进行着力解（jiě）决：一是按照国有企业所属类别（bié），规（guī）范（fàn）不同类型（xíng）企（qǐ）业党组织的设立（lì）及运行，明确管哪（nǎ）些、管什么的（de）权（quán）责界限，建（jiàn）立与形成各治（zhì）理（lǐ）机构之间（jiān）履职（zhí）尽责（zé）、协调（diào）制衡、良（liáng）性运（yùn）转的管（guǎn）理（lǐ）机制；二是（shì）规（guī）范决（jué）策程序（xù）。建立党（dǎng）委会议（yì）事规则，明确重大事项决策界限、程（chéng）序和方式，切实将党的领导与公司治理进行有效结合，实现怎么管、谁来（lái）管（guǎn）的治理方式。根据法律政策要求，党组（zǔ）织参与公司（sī）战略发展（zhǎn）、三重一大等（děng）事项决策，并充分尊重（chóng）其他（tā）治理（lǐ）机构（gòu）和（hé）运行（háng）机制；三是确保（bǎo）党组织（zhī）的意图（tú）得到（dào）实现。建立党（dǎng）委委员意见发表、投票表（biǎo）决的工作制度，明确该做什么（me）、应该怎（zěn）么做。促使“双向进入（rù）、交叉任职”进（jìn）入董事会（huì）的（de）党委成员、经理层的党委成员（yuán）能够充分发表意（yì）见、对三（sān）重一（yī）大等重（chóng）大事项（xiàng）进行投票表决，实现（xiàn）组织意图。

4. 厘清（qīng）各级相（xiàng）关利益者的（de）关系

       在进行两类公司设立期间，需（xū）要厘清相关利益者的关系，特（tè）别是（shì）国（guó）有（yǒu）监管部门、出资（zī）企业。国有资产监管机构需要转变管理理念和方式（shì），以资（zī）本管理为支柱（zhù），聚焦四个（gè）方面（miàn）、落实（shí）三项清单，即优化地方（fāng）产业布（bù）局、规范管理运作机制、确（què）保（bǎo）国资保值增值、维护（hù）资产（chǎn）安全运营，及时落实权力、职（zhí）责、授权三项（xiàng）清（qīng）单，切实给予“两类公司（sī）”在企业（yè）制（zhì）度（dù）和市场投资中拥有实在的作用和发（fā）展空间。

       在市场化（huà）运作国有资本时，“两（liǎng）类公司（sī）”需要（yào）按照公司（sī）法的要求，同（tóng）时需要以资本额（é）为限，以股权（quán）为管理纽带，以治理为重要的基础渠道（dào），以派出股权董事为重要手段，积（jī）极参与市场（chǎng）化运作、对出资企业（yè）的三（sān）重一大事（shì）项（xiàng）进行（háng）决策（cè）。在（zài）经济（jì）基（jī）础优良、产业发展成（chéng）熟的区域（yù），可促（cù）使两类公司实现管控方（fāng）式的（de）转型，即由原（yuán）有（yǒu）的出（chū）资持股（gǔ）管（guǎn）控逐步向战略目标（biāo）性、财（cái）务（wù）性管控方（fāng）式转变，对于控股（gǔ）企业（yè）的战略目标、经营业（yè）绩、重大资金、重要人事（shì），以及高级（jí）管理人员管控和考核、预防企业经营风险等（děng）方面涉及三重一大（dà）的重（chóng）要事（shì）项进行重点管（guǎn）控，其（qí）他经（jīng）营权由控股公司决定。与此同时，对于所出资持股（gǔ）的企业，要求进一步（bù）完善以董（dǒng）事会为重点管理（lǐ）的治理结构，进而需（xū）要全（quán）面（miàn）推行选人用人、育人留（liú）人的人才（cái）机制，提升公司的发展创新和生存能力。对关键岗位和子公司实施激励政（zhèng）策，有效地提高公司（sī）的（de）运营能（néng）力和（hé）持（chí）久力。

（二）明确监管与考核（hé）要求，完善绩效管理体系

1. 三个层次深化改革

       我国经济体制（zhì）由计划经（jīng）济向（xiàng）社（shè）会市场经济体制（zhì）转（zhuǎn）变中，对（duì）于国有企业的改革创（chuàng）新始终是经济体制改革的（de）重要核心（xīn）。因此，深化（huà）国有企业改革（gé），需（xū）要从三个层面推（tuī）动国有企（qǐ）业真正成（chéng）为公平（píng）竞（jìng）争的市（shì）场主体。

       一是深化改革企业产权。要（yào）形（xíng）成真正意义上的（de）现代（dài）化公司企业，不仅要提升企业现代化（huà）制度基础（chǔ）和企业经营效率（lǜ），而且要坚持（chí）两个（gè）毫不动摇，深入研（yán）究多（duō）种（zhǒng）经济成分的组成方式和实（shí）现模式，这也是实现混合（hé）所有制经（jīng）济健康持续（xù）发（fā）展（zhǎn）的（de）有（yǒu）力途径。二是深化改革经营机（jī）制。从行（háng）政管理（lǐ）向市场（chǎng）化（huà）转变，需要认真深化劳动、人事、分配（pèi）制度的全面改革，使（shǐ）国（guó）有企业可（kě）以依法经营（yíng），符合市场规律。三是建立（lì）公平竞（jìng）争（zhēng）机（jī）制。树立与（yǔ）民营企业公平（píng）参与市场的竞争意识，同时深（shēn）化实施政企分离和（hé）政资分离的重（chóng）要（yào）改革，进（jìn）一步（bù）深（shēn）化行业垄断改革。对（duì）于归（guī）属于商业性和公益性的（de）国有企业，要更加注（zhù）重发（fā）展领域（yù）的（de）系（xì）统（tǒng）性（xìng）和联合性，在（zài）分类（lèi）改革（gé）后实行分（fèn）类管理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监管的关系（xì）

      在企业发展管理中（zhōng），需要（yào）明（míng）确授权范围、经营管理职责和（hé）监管（guǎn）方式，建立必要的监督（dū）管（guǎn）理（lǐ）清单（dān）和责（zé）任清单，以（yǐ）及考核机制，并（bìng）予（yǔ）以落实到企业的日常管理（lǐ）中（zhōng）。如（rú）由国有企业聘请第三方（fāng）机构（gòu）对绩效评价制度进行全（quán）面改革，以减少其债务风（fēng）险，提高经营效率，实现（xiàn）进一步（bù）降低（dī）运（yùn）营成本、提（tí）高经济效益和治理能力的（de）目（mù）标。

（三）促进（jìn）“两类公司”转型（xíng），加（jiā）强能（néng）力建设

1. 不断（duàn）完（wán）善市场化经营（yíng）机制，激发企业（yè）竞争活力

       深（shēn）化企（qǐ）业三大（dà）制度改（gǎi）革，不断（duàn）增强国有企业的经营核（hé）心（xīn）竞（jìng）争力，不断提升重要（yào）价值和发展（zhǎn）活力，以此（cǐ）来创造更（gèng）大经济价值和（hé）社会（huì）效益。积极推行高管人（rén）员任期管理和（hé）契约制，推行职业经理人管理制度，实（shí）现管理人员能上（shàng）能下、公（gōng）司（sī）员工能进能出的市场（chǎng）化用（yòng）工机制。建立（lì）和完善业绩导向（xiàng）型薪（xīn）酬（chóu）分（fèn）配机制，促（cù）进收入（rù）能增（zēng）可降，引导薪酬分（fèn）配有（yǒu）利于突出贡献的（de）工作（zuò）人员和（hé）一线人员。支持更多（duō）企业采用股权激励、分工等中长期政策（cè），充分激发员工创业的（de）积极性和主（zhǔ）动性。

2. 加快业务导向（xiàng）转型，提升企业竞（jìng）争实（shí）力

       推动地方“两类公司”由传统（tǒng）产业集团向国有投资及经营公司转变，由原有的实（shí）业经营发展模式转变为股权投资（zī），对原来不（bú）具（jù）备竞争优势、发展空（kōng）间不（bú）足（zú）的业务进行剥（bāo）离，向前瞻性战略性新兴产业集中。弱化以（yǐ）母投资公司对（duì）子公司的集团化控制（zhì），更加注重在对法（fǎ）人平等产权的基础（chǔ）上加强公司治理，进一步弱化业务（wù）体（tǐ）系的观念，做好风险防控，对无效（xiào）资产和（hé）不（bú）良资产进行处（chù）理，加强投（tóu）资收益（yì）和治理意识。同时，“两类公（gōng）司”要建设完（wán）善投融资和资源整合运作（zuò）体系。在战略改革中，将（jiāng）用人（rén）、考核、薪（xīn）酬机制建设作为重点（diǎn）改革内容（róng），以及全面建立和实施股权管（guǎn）理、风（fēng）险管理、董监事（shì）派（pài）出管理制（zhì）度，打造资本、资产（chǎn）、执（zhí）行三级组织架（jià）构；遵循“机构从简（jiǎn）、人员从优”的市场化机（jī）构设（shè）置及人员配置原则（zé），优化公司架构、业务职责，以及人才配置；打造规范高效的现（xiàn）代化资本运营（yíng）型总（zǒng）部，以及相匹配的组（zǔ）织机构决策体系，建（jiàn）立内外、前中后全面协调的工作机制，确保企业战略目的落地、资（zī）源配（pèi）置合理、资（zī）产运营高效、风险（xiǎn）有效防范（fàn）、考核评价优良等。

3. 企（qǐ）业自主创新要有新突破

       根据《三（sān）年行（háng）动方案（àn）》要求，国有企业要不断提升自主创新能（néng）力，在构建关键（jiàn）核心技术攻关新型举国体制中，充分发挥国有企业的重要核心作用。

       在（zài）产、学、研、用的创（chuàng）新链（liàn）上（shàng），国有企业（yè）是“研发”和“应（yīng）用”链的主体。大型国有企业依（yī）托自身的（de）技（jì）术、资金、市场等资（zī）源优势，以及（jí）技术转（zhuǎn）化和应（yīng）用的市（shì）场空间，可以利用规模化（huà）优势，推动和发展多项重要创（chuàng）新，营造良（liáng）好的（de）发展创新环境，充（chōng）分发挥（huī）产学研的发展潜力和竞争力，发挥举足轻重（chóng）的作用。基于市（shì）场运作机制，将创新（xīn）产品推向市（shì）场，实现技术（shù）创新的重（chóng）要价值。同时，在学习领域，注（zhù）重与（yǔ）高校的技术交流及（jí）成果转化，并实施产（chǎn）业化（huà）。在生（shēng）产环节，利用生产外包的形式促使技术创新产品生产落地。

       国有企业要贯彻聚焦、裂变、创新和品牌化的经营（yíng）发展理（lǐ）念，聚焦主业（yè）和优（yōu）化效益（yì），深化产业化技术创新，推动业务的发（fā）展孵化裂变，进一步拉长深（shēn）度融（róng）合链（liàn）条，构建充满活力（lì）的创新生态圈。基于创新技术发展，加强创新技术体系、创（chuàng）新产业和（hé）创（chuàng）新环境的（de）机制建立。全力打造产品品牌和企业品牌，不断增强国有企（qǐ）业的影响（xiǎng）力，进而增加市（shì）场化的必要竞争力。深入（rù）学习发达地区对于创新（xīn）发展的经验做（zuò）法，为国有（yǒu）企业的发（fā）展创造有利条件，确保企业高质量发展（zhǎn）。

四、结束（shù）语

       在国企改革三年行动背景下，深化地方（fāng）两类公司改革（gé）需要（yào）从大局角度进行思（sī）考，并强（qiáng）化协调和推进落地。国企改革三年行（háng）动能否真正对国（guó）有“两（liǎng）类公司”改（gǎi）革发展起到决定性作用，关（guān）键（jiàn）在于能否有效落（luò）实。通过（guò）实施国（guó）企改革（gé）三年行（háng）动和落实长效发展，真正解（jiě）决长期制（zhì）约国有企（qǐ）业健康稳步发展的体（tǐ）制机制问题，提高企业发展的活力（lì）和动力，实（shí）现国资国企（qǐ）高（gāo）质量发展。