经（jīng）过（guò）对京（jīng）津沪渝川湘鄂陕（shǎn）皖粤等 10 省市的调研及与有（yǒu）关部门（mén）的交流，我们发现，虽（suī）然（rán）大多数省市已（yǐ）陆续出（chū）台地方国资国企改（gǎi）革（gé）方案，但由于国资国企改革顶层设计（jì）相关方案尚未出台，地方在深化（huà）国资国企（qǐ）改（gǎi）革的（de）实践中，存在怕踩红线、等待（dài）政策现象，改（gǎi）革进（jìn）展缓慢。我（wǒ）们认为，鉴于（yú）中央与地方国有资产（chǎn）存在巨大差异，管理体制也（yě）不同，不（bú）宜（yí）搞“中（zhōng）央模式，地方参照（zhào）”，将复杂问（wèn）题简单化。必须更加关注地方实际（jì）情（qíng）况，理解地（dì）方（fāng）的困惑、困难和期待，重视发挥（huī）地方的积极性，在中央划清红线后，鼓励地方（fāng）因地制宜（yí）探索国资管理（lǐ）新模式（shì），将强调顶（dǐng）层（céng）设计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许试错的（de）“推动（dòng）式”改革相结合，激发地方改革活力，为全（quán）国改（gǎi）革提供经验借鉴。

中央（yāng）与地方国（guó）有（yǒu）资产有较（jiào）大差（chà）异

       中央和地方国有资（zī）产在结构（gòu）、质（zhì）量、功能上（shàng）有很（hěn）大差异，地方（fāng）之间的差异也（yě）不少（shǎo）。

      （一）中央和地（dì）方国有（yǒu）资产结构与功能不一样（yàng）

      中央（yāng）国有资产（chǎn）主要（yào）分（fèn）布在关（guān）系国民经济（jì）命脉和（hé）国家安全领域，包括能（néng）源、基（jī）础原材料、邮（yóu）政通信与交通运（yùn）输、军工和金融等行业。地方国资（zī）较中央（yāng）国（guó）资分布更为广泛，但以基础设施和公共服务等领域为主（zhǔ）。其中，省（shěng）级国资主（zhǔ）要分（fèn）布在地方基础设施、能源资源、装备、交（jiāo）通航运等行业，市级国资主要分布在供水、供气、供热（rè）、公共交通和公共设施（shī）等行业和领域。如四（sì）川 70%的省属国有（yǒu）资产集中在四（sì）川发展控股（gǔ）公司，湖北 78%的省属国有资产集中在 6 家政策性投融资平（píng）台；武汉市近 80%国（guó）有资产（chǎn）集中（zhōng）在基础设施和公共（gòng）服务领域。

      中（zhōng）央（yāng）与地方（fāng）的（de）国有资本经营收入的行业分布也（yě）反映了两者在结构上的（de）不同。中央（yāng）国有资本经营收入（rù）主要来自（zì）烟草、石（shí）油石化、电力（lì）、电（diàn）信、煤炭等行（háng）业企业，而地（dì）方国有（yǒu）资（zī）本经（jīng）营收入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸（mào）易和房地产等（děng）行业企业（yè）。

       中央和地（dì）方国有资产的功能也不（bú）一（yī）样。中央（yāng）国（guó）有资本（běn）的主要功能（néng）是保障国家安全和实现战略目标，控制关系国民经济命脉（mò）的重要行业和关键领域、体（tǐ）现国有资本收益全民共享等。而地方国有资本功能更重（chóng）要的是为地方提供公共服务以及发展重点产业促进（jìn）地（dì）方经济发展。

       此外，各地国有资产规模大小不一、相差较大。江（jiāng）苏（sū）、上海、广东、北京等地的国有（yǒu）资产总额（é）均（jun1）超过（guò） 3 万亿元，而西藏、青海、宁夏等省（shěng）区的国有资产总额不到（dào） 4 千亿元。

      （二）中（zhōng）央和地（dì）方国有（yǒu）资产质量不一样

       中央和地方国有资产（chǎn）不仅在规模和结构上差异较大（dà），两者质量上也有很大差异（yì）。地方国有资产质量更低、经营（yíng）效率更差（chà）、困难（nán）更多。

 根据 2013 年全国财政（zhèng）预算草案报告，2013 年地方国资预（yù）算编（biān）制（zhì）和（hé）提交（jiāo）人大审议的范围继续扩大，但国资预算收入增速大幅降低，显示（shì）地方国（guó）资（zī）预期经（jīng）营收（shōu）益并不乐（lè）观。根据财（cái）政部《2013年国有企业（yè）财务决算报告》统计数据，地方国（guó）有资产共计 55．5万亿元，略高于中央的 48．6 万亿元；地方国企（qǐ）所有者权益（20．4万亿元（yuán））也高于中央（16．6 万亿元）。但（dàn）中央国企（qǐ）创造的（de）净利润（rùn）为（wéi） 1．2 万亿（yì）元，约为地方净利润的 2 倍。这说明地（dì）方国（guó）企在收益水平（píng）和盈利能力上远不如中央国企。此外，中央总资产周转与净资产周（zhōu）转均优于（yú）地方，说明中（zhōng）央国有资本经营效率（lǜ）更高；中（zhōng）央国有（yǒu）资产（chǎn）收（shōu）益率超过地方 2 倍，说明中央国有资产利用率较地方高出许多，较（jiào）地方资（zī）产（chǎn）利用（yòng）情况要（yào）好。

 中央国（guó）有（yǒu）资本（běn）收入中利润收入高（gāo）达 98%，地（dì）方则仅为 38%；地方国有资本收入中股利股（gǔ）息（19%）、产权转让（19%）等非经常性损益所占比重与经营性收入接近。这说（shuō）明地方（fāng）国（guó）有资本的保值增值率（lǜ）及资产回（huí）报较中央国有资本（běn）要低（dī）。

      而地方之间国有（yǒu）企业资产质量（liàng）也不尽（jìn）相同，各地（dì）国有（yǒu）企业在收益水（shuǐ）平（píng）、盈利能（néng）力上存在明显（xiǎn）差异（yì）。京津沪川渝湘鄂（è）陕粤琼青新（xīn）等12省市国有（yǒu）企业销售利润率平均为6．51%，标准差（chà）为2．19，波动较大（dà）；12 省市国有企（qǐ）业净（jìng）资产收益率平均为 4．63%，标（biāo）准差为（wéi） 1．68，地方性差异同样不（bú）小。差异背后（hòu）折射（shè）出各地国资（zī）在行业结构和（hé）资源禀赋等（děng）方面存（cún）有差（chà）异。

      （三）中（zhōng）央和地方国有资（zī）产管理体制不同

       中央国（guó）有资产按企（qǐ）业归（guī）口（kǒu）管理（lǐ）部（bù）门分四大（dà）类（lèi）：国资（zī）委（wěi）履（lǚ）行113 家中央工（gōng）商类企（qǐ）业出资（zī）人代表职责；中央汇金投（tóu）资（zī）有（yǒu）限责任（rèn）公司（sī）履行 18 家大型金融企业出（chū）资人代（dài）表职责；财政部监管中国铁（tiě）路总公司、中国邮政集团公司（sī）、中国烟草总公司、中国出版集团公（gōng）司（sī）和中国对外（wài）文化集团公司（sī）；此外，94 个中央部门还拥有9988 户国（guó）有企业。整体而言，中央国有资本的管理权力主要集中在主管部门，中央政府在调整国有（yǒu）资本布（bù）局上的协（xié）调较少。而地方国资管（guǎn）理（lǐ）机（jī）构独（dú）立性相（xiàng）对（duì）要小，受地方政府影响较大（dà）；地方政府在主（zhǔ）动（dòng）调整国（guó）有（yǒu）资本布局上比较积极（jí）、协（xié）调较多，如将国有资产大量注（zhù）入地方融资平台用于地方基础设施建设、服务民生；或设立政策性基（jī）金引导资本（běn）投向（xiàng）发展地方重（chóng）点行业等，如（rú）湖南设立文化旅游产业（yè）引（yǐn）导基金、四川成立产业投资基（jī）金等。

       此外，由于各地（dì）市场经济发展程度不同，国有（yǒu）资本规模、结构与分（fèn）布不（bú）同（tóng），国有企业类型（xíng）及政府管理特点（diǎn）不同，地方与中央以及地方与地方之间在（zài）国（guó）有资产管理（lǐ）体制模式方面（miàn）均存在差异。在（zài）大多（duō）数省市逐步实行国（guó）有（yǒu）资本统（tǒng）一监管的同时，也存（cún）在一些差（chà）异化做法，如上海市国资委对履行出资（zī）人职责的国有资本采取“直接（jiē）监管（guǎn）为主、委托监管为辅”的方（fāng）式；湖南采取了分散监管模式，由国资委（wěi）、财政厅、经信（xìn）委（wěi）和各（gè）厅局分（fèn）别（bié）履行不同（tóng）性（xìng）质国有（yǒu）资（zī）本（běn）出资人职责；成都由金融办履行金融国（guó）资出资人（rén）职责等。这也体现了地方从实际出发，探索各具特色（sè）的地方国资管理模式。

（四）中央和地方国有资产管理体制改革（gé）任务不同（tóng）

       中央和地（dì）方国有资产在（zài）规模（mó）、结构、质量、功能和（hé）定位上不同，且管理体制（zhì）存在较大差异，中（zhōng）央与（yǔ）地方国（guó）有资（zī）产管理体制（zhì）改革任务也存（cún）在较多不同。

       中央经营性（xìng）国有（yǒu）资本主要是简（jiǎn）政放权、增强活力，在更好体现收益全（quán）民共享和参与（yǔ）国（guó）际竞争等方面发挥作用；中央政策性国有资本主要是提升经（jīng）营（yíng）效率、增（zēng）强盈利性，减（jiǎn）少由（yóu）国家补贴的非必要亏损，发挥（huī）在执行国家政策（cè）、实现（xiàn）政（zhèng）府（fǔ）意（yì）图等方（fāng）面的（de）作（zuò）用。地方国有（yǒu）资（zī）本主要（yào）集中于（yú）公共服务领域（yù），更加（jiā）侧（cè）重于地方投融资平台的改革（gé）与转（zhuǎn）型及提升公共服务效率；占（zhàn）少量比重的经营性国有资本需要进（jìn）行管理体制（zhì）和经营（yíng）机（jī）制（zhì）等方面的改革。

       地（dì）方做（zuò）了大量探索，存在很多困惑（huò），普遍在等待和（hé）观（guān）望基于对 10 省市的调研（yán），结合（hé）对更多省（shěng）市已出台的国企改革方案的分析，我们发现，各（gè）地在深化国有企（qǐ）业改革的指导思想上均与中（zhōng）央保持（chí）高度一（yī）致，基本上均以（yǐ）十八届三中全会决（jué）定为指导，在完（wán）善国资管理体制、发展混合（hé）所有制经济、完善现代企业制度（dù）、国企功能界定与分类等方面展开。如多地均提出提高国有（yǒu）资产（chǎn）证（zhèng）券化率，均给出明（míng）确的比例指标，均提出要解决国有企业历史（shǐ）遗留问题这一普（pǔ）遍性问题。此外，多（duō）地均（jun1）提出（chū）将国有资本集（jí）中到（dào）关（guān）键领域，虽然各地对（duì）关键领域（yù）定义各有差别，但北京、上海（hǎi）、江西、甘（gān）肃、江苏（sū）、重庆、四川、青（qīng）海等省市均将国有资本（běn）集中在关键领域的（de）目标设（shè）定（dìng）在“80%”上。此外，虽然还缺乏统一和明确的分类标准，但（dàn）各地都强调（diào）国有企业分类（lèi）分层（céng）管理。但（dàn）更多的是，鉴于中央和（hé）地方（fāng）、地（dì）方（fāng）和地方之间（jiān）在国有资（zī）本（běn）结构、功能分布等（děng）方面（miàn）有（yǒu）显著差异，地方改革在自行（háng）理解和（hé）探索一些原则和（hé）方向时，难（nán）免会困惑，只能观望等待。一（yī）些代表性问题如下：

1．国有（yǒu）资产（chǎn）监（jiān）管机（jī）构如何转（zhuǎn）换职（zhí）能问（wèn）题。完善国资管理体制的关键（jiàn）任务是国资（zī）监管机构（gòu）转（zhuǎn）换职能，从行（háng）政化管理方式（shì）转向以市场化（huà）管（guǎn）理方式（shì）为主。但（dàn）如何（hé）实现国（guó）资（zī）监管（guǎn）机构的职（zhí）能转换（huàn），各（gè）地认识不一、差异（yì）较大。有的地方提出要（yào）继（jì）续加强（qiáng）国资委工作和职能；而有的地方，如（rú）上海国资委（wěi）则计（jì）划简政放权，将部分权力归还企业（yè）。

2．各地（dì）均提出（chū）组建国（guó）有资本（běn）投资运营公司，但普（pǔ）遍缺（quē）乏系统性设（shè）计。症结在于国资（zī）管理体制架构设计（jì）不明确（què），地方（fāng）对如（rú）何明确国（guó）资委（wěi）在新的国资管理体制中（zhōng）的地位及其与（yǔ）国有资（zī）本投资运（yùn）营公司的关系，存在（zài）一定的（de）畏（wèi）难和观望情绪。

3．由（yóu）于很大比例的地方国有资产沉淀在地方（fāng）投融资平台，地方投融资平台管理体制改革应是地方（fāng）国资国企（qǐ）改革的（de）重点（diǎn）任务；但（dàn）中央国资国企改革基本没有这方面的问题（tí）和任务。这使得地方（fāng）在此（cǐ）领域难（nán）以参（cān）照（zhào）中央国（guó）资国企改革方案。

4．将竞争（zhēng）性国有企业发展（zhǎn）成为混合（hé）所有制（zhì）企业是（shì）地方改（gǎi）革（gé）的主流思路（lù）。但是对（duì）能否混合、如何（hé）混合及非国（guó）有（yǒu）资本能否（fǒu）控（kòng）股等关键问题，普遍缺乏答案或标（biāo）准。实际上，由于（yú）地方国（guó）资（zī）大多集中于（yú）基础设（shè）施和公共服务领域（yù），承担许多非市场化经营的政府责任和社会责任，很难（nán）吸引以（yǐ）盈（yíng）利为（wéi）主要目标的私人资本。此外，各地均鼓励混（hún）合所有制企业员工持股，但是难以（yǐ）明确员（yuán）工持（chí）股中的“员（yuán）工”范围界定、持（chí）股比例及方式。如何既实施有效（xiào）激励、保障（zhàng）员工（gōng）权益又保证（zhèng）国有资产不流失？普遍缺（quē）乏有效（xiào）方法。

鼓励地方因地制宜探索国资管理模式（shì）

       由于中央国有资产主要是（shì）经营（yíng）性的，而地方国有资产更多是公益性（xìng）的，基本属性的差（chà）异要（yào）求两（liǎng）者采取不同管理体制和（hé）管理模式。因此（cǐ），既不应搞“中央国资改革方案，地方参照执行”，更无必要（yào）要求地方坐等中央方案。我（wǒ）们建议在（zài）不触犯红线的前提下，要鼓励地方因地制（zhì）宜、先行先试，探索国（guó）资管理新模式。这既可尽早释放改革红利，还可为丰富、完善中央（yāng）的（de）顶层（céng）设（shè）计提供实践案例和探索经验（yàn）。特别是在（zài）中央（yāng）没有或（huò）者难（nán）以（yǐ）明确统一标准和指引的（de）领（lǐng）域（yù），允许地方先行（háng）先试（shì）、鼓励探（tàn）索。全面深（shēn）化改革不可（kě）能一蹴（cù）而就，需要加强中央和地方的互动（dòng），形成（chéng）“探（tàn）索—调整—定向（xiàng）—前进”的闭环（huán）系统，地（dì）方（fāng）依据中央精神（shén）“摸石头（tóu）过河”，获（huò）取经（jīng）验教训，反馈推动（dòng）中央总结经验并优（yōu）化（huà）顶层设计的具（jù）体（tǐ）方案，再进一步推动（dòng）地方深入改革（gé）、持（chí）续改进。

      （一）中央要（yào）明（míng）确（què）划清红线

       在（zài）新（xīn）一轮深化（huà）国有企（qǐ）业改革（gé）中，不出（chū）现国有资产（chǎn）流失是底线，严禁国（guó）有企（qǐ）业内部分肥、暗箱操（cāo）作和搞利（lì）益输（shū）送是基本要求。应设置改革红线以防范（fàn）出现上述问题。如明（míng）确“实现国有（yǒu）资产的真实市场价（jià）值是国有企业混合所有制（zhì）改革的基本目标”，要（yào）求按照公开、公正、公平（píng）、透明原则，利用开（kāi）放式的市场化竞争机制，严格按照国家（jiā）国有资产（chǎn）定（dìng）价、评估和交易的（de）细则和（hé）程（chéng）序操作，保证充分、完（wán）整、全面、及时的信息披露，明确违规操作的处罚规则等。应要求（qiú）国资监管机构（gòu）对此加强过程（chéng）控（kòng）制和事中监督。因（yīn）为如果过（guò）分依赖事后惩（chéng）处（chù），一方面可能已经造成（chéng）不（bú）必要的损失，另一方面可能对模糊地带如处理不（bú）当或者当年（nián）的“摸石头”行为（wéi）导致事（shì）后的违法认定等，会极大影响改革积极性。

       其次，中央需要明确不（bú）允许改革倒退。如明确国资监管机构（gòu）应加快职（zhí）能转变，从“管企业”转向“管资（zī）本”、从偏重于（yú）行政化管（guǎn）理方式转向以市场（chǎng）化管理（lǐ）方式为主；再（zài）如（rú），不允许（xǔ）在解决国有企业员工身（shēn）份等历史遗留问题时出（chū）现回潮，停止国有企（qǐ）业员（yuán）工身份置换“买而不断”的做（zuò）法，否（fǒu）则既不堪重负，也不符合改革（gé）方向。

     （二）要建（jiàn）立、完（wán）善改革容错纠错机制

       在（zài）全面深化改革的进程中，顶层设计需要明确边界，既要确（què）保国资安（ān）全，也要激发改（gǎi）革动力，帮助改革（gé）者克服畏难情绪。因此，中央在划清红线的（de）同（tóng）时（shí），还应（yīng）进一（yī）步建立、完（wán）善容错（cuò）纠错（cuò）机制，用容错机制（zhì）鼓励改革，用纠错机制降低试（shì）错成本。如（rú）明确要求（qiú）各地制定清晰可行（háng）的国资国企改革试点程（chéng）序，通过评（píng）估后予以公布（bù）。对试（shì）点结果（guǒ）及时（shí）进行评估，总结经验教训，不断完善相关制度（dù）。凡是符合（hé）程（chéng）序的改（gǎi）革实践即（jí）使出现（xiàn）问题，建议给予免责。以（yǐ）鼓励改革积极（jí）性、保护改革者，使改（gǎi）革者（zhě）勇于担当（dāng）、敢于（yú）尝试、不惮于承担风险（xiǎn），减少出（chū）现（xiàn）因畏惧（jù）风险（xiǎn）而裹足不前（qián）的现（xiàn）象。

      （三）鼓（gǔ）励地方在国有资本（běn）管（guǎn）理体制上因（yīn）地（dì）制宜开展（zhǎn）创新

       考（kǎo）虑（lǜ）到各地（dì）经济发（fā）展的不平衡，各地国（guó）有企业发展的主要（yào）矛盾（dùn）不同，中央在划清红线和（hé）建立容（róng）错纠错机制后，可以放（fàng）手鼓（gǔ）励地方在国（guó）有资本管理体（tǐ）制改革（gé）上因地制宜开展创新（xīn）。

如可以允（yǔn）许地方（fāng）的国（guó）有资本管理体系设（shè）计和管理（lǐ）模式相对灵活（huó），可以（yǐ）根据本地区（qū）国有企业的（de）数量及国（guó）有资产的规（guī）模、结构（gòu）、行业（yè）分布统筹考虑，不（bú）一定完（wán）全照搬（bān）中（zhōng）央（yāng）模式。

       其（qí）次，要允许各地（dì）根据发展需要，确定（dìng）各自工作重点。如中央层面的（de）改革重点可（kě）能是（shì）国资委的职能转（zhuǎn）变和国有（yǒu）资本投资（zī）运营公（gōng）司的试点，而地方（fāng）层面的改（gǎi）革（gé）重（chóng）点可（kě）能是地方投（tóu）融资平（píng）台（tái）管理（lǐ）体制的改革。在地方层面，东部地区（qū）国有企业的（de）市场化（huà）程度比较高，发展混合所有制经济（jì）的条件（jiàn）更充分；而东北老工业基地（dì），解决国（guó）有企业（yè）历史遗（yí）留问题（tí）可能是当前一段时期的（de）工作重（chóng）点。

        最（zuì）后，要（yào）避（bì）免地方互相照搬照抄国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业改革方案，要强调（diào）改革（gé）实效和时效（xiào）。各地应根据地（dì）方实际情（qíng）况（kuàng）和经济社会发展（zhǎn）阶段，因地制（zhì）宜（yí）、有（yǒu）的放矢制订改革方案和实施（shī）细则；鼓励（lì）地（dì）方在深化国（guó）有企业改革中，针对真实问题、解决实际问（wèn）题，促（cù）进（jìn）地方国有（yǒu）经济（jì）发展。