1 海南（nán）垦地融合发展背景（jǐng）

        2018 年（nián） 4 月 13 日，海南省宣布建（jiàn）设自由贸（mào）易试验（yàn）区和中国（guó）特色自（zì）由贸易港（gǎng）。至此，海南迎来了前所（suǒ）未（wèi）有（yǒu）的发展（zhǎn）机（jī）遇，“ 全省一盘棋（qí）、全岛同（tóng）城化 ”成为海南（nán）整（zhěng）体（tǐ）谋划发展（zhǎn）的重要理念。统筹（chóu）全省城乡发（fā）展、推进农垦和地方城（chéng）乡一体化（huà），是促进海南（nán）农（nóng）垦与地（dì）方经（jīng）济社会协调发（fā）展、充分发挥海南农垦（kěn）在现代农业建设（shè）中的示范（fàn）带动作用的关键。同时，垦地融合发展，亦是国家（jiā）“ 一带一（yī）路”倡议实施、海南国际旅游岛（dǎo）建设、海南（nán）农垦新一轮改革发（fā）展、海南国土（tǔ）空间规划等众多重大战略和改革（gé）的必然要求。

2 海南垦地融合发展现状

2.1 农垦移交社会职（zhí）能（néng）

       从2010年起，海南农垦便开始按照“体制融入地方、管理（lǐ）融入社会（huì）、经（jīng）济融入市场（chǎng）”的目标 ，逐步推动社（shè）会职能移（yí）交市县。 2016 年 6 月（yuè），在《关于（yú）海南（nán）农垦农场社会（huì）管理属（shǔ）地化改（gǎi）革的指导意见（jiàn）》中提出在推进基层社会治理创新的（de）基础（chǔ）上，海南农垦东（dōng）昌（chāng）农场正式挂牌成（chéng）立“居”，以此正式移交社会管理（lǐ）职能。另外，海南（nán）农垦（kěn）直属医院、医（yī）疗（liáo）卫生、公安、水库、住房公积金及学前教（jiāo）育等机构及事项均全面移交（jiāo）地方；同（tóng）时，由属（shǔ）地政府进（jìn）行组织，例如美丽农场、小（xiǎo）城镇、危房改造（zào）、基（jī）础设施等多（duō）项民生（shēng）项目均被纳入地方（fāng）统筹规划。

2.2 农垦土地（dì）资源实施资产化、资本化

       土地作为（wéi）海南省的宝贵资源，实（shí）施（shī）土地（dì）资（zī）本化及资产（chǎn）化，对解决部分资（zī）金紧缺问（wèn）题非常重要。海南省（shěng）及海南农垦非（fēi）常支持海南农垦土地资产（chǎn）化、资（zī）本（běn）化。2019 年 11 月，海南农垦在充分考虑适宜证券化试点的（de）土地清单（dān）基础上，积（jī）极策划证（zhèng）券化产品 ，并实施“ 工银瑞投—— 海垦（kěn）控股集团土地承包金资（zī）产支持专项计（jì）划”，至（zhì）此，以国有土地（dì）租金收（shōu）益权作（zuò）为证券产品正式成为可能。该计划的成功实施，是海（hǎi）垦集（jí）团土地资本化、证券（quàn）化（huà）改（gǎi）革（gé）创新的重要成（chéng）果，对垦区企业有效盘活土地资源具有（yǒu）重要的示范作用。

2.3 发挥龙头企业作用，进行产业整合

       历年（nián）来，海南农（nóng）垦主要以橡胶为主导产（chǎn）业，其他产业在规（guī）模（mó）、结构等方面均（jun1）实力较弱（ruò）。近年来，海南省迎来改革发展新机（jī）遇，作为（wéi）海南最（zuì）大的国（guó）有企业，海（hǎi）南农垦深（shēn）感责任重大（dà）。因此，海南农垦（kěn）充分把握改（gǎi）革新动力，坚持（chí）创新（xīn）、协调 、绿色 、开放 、共享的（de）发（fā）展理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海南农垦（kěn）明（míng）确自身定位和历史（shǐ）责任 ，在产业方（fāng）面 ，组建了茶业 、果业、胡（hú）椒业等公司（sī）；在金融方面，组建了（le）草畜、南繁 、医疗养（yǎng）生（shēng）、金（jīn）融控股等公（gōng）司（sī） ；在运营（yíng）方（fāng）面，组建了实业、商（shāng）贸物流等（děng）专业化公（gōng）司。例如，海垦果（guǒ）业通过（guò）构建“ 海垦果业集团+ 专（zhuān）业合（hé）作社”的股份合作经营模式（shì），联结（jié）芒果种植户（hù），实现芒果产业资源的有效整合 ；茶（chá）叶公司通过对（duì）茶产业（yè）资（zī）源、茶叶加工、茶叶品（pǐn）牌 、茶叶销（xiāo）售（shòu）渠道等方面的（de）有效（xiào）整合 ，解决（jué）了海 南茶产业“小、散、弱（ruò）”等问题。海南农垦通过（guò）“八八战（zhàn）略”的实（shí）施，充分发挥了龙头企业带（dài）动作用，促进了海南现代农业产（chǎn）业转型升（shēng）级（jí）及（jí）提（tí）质增效（xiào），给垦地产业融合发展带（dài）来积极影响。

2.4 积极开展招商引资

       为全（quán）力支持海南自贸区（港）建设，海南农（nóng）垦发挥骨干作（zuò）用，立足于（yú）垦地合作、全面发展（zhǎn），保持与地方步调一致（zhì），积极开展招商（shāng）引资工作，为海（hǎi）南经（jīng）济发（fā）展注入（rù）新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自由贸（mào）易（yì）试验（yàn）区（qū）(港)百日大招（zhāo）商(项目（mù）) 活动实施方案》发布，为各市县（xiàn）政府（fǔ）及各（gè）单位（wèi）的（de）招商工（gōng）作指明（míng）方向。为积极响应（yīng）该方（fāng）案，切实推进海南招商引资工（gōng）作，海南农垦专门制（zhì）定 了《海（hǎi）南农（nóng）垦百日大（dà）招商（shāng）活（huó）动实施（shī）方案（àn）》，由海垦集团领导班子亲自指导，成立多个招商小组，围绕海垦“ 八八战略”，依托医疗健（jiàn）康、会展、海洋经济、新能源汽车等产业，对国内外相关（guān）行业排名前 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等（děng） 50 家以（yǐ）上企（qǐ）业（yè）实（shí）施“走出（chū）去”措施，开展（zhǎn）点对（duì）点招商。在招（zhāo）商过（guò）程中，海南（nán）农垦以打造（zào）一流营商环境、优（yōu）化服务、极简审（shěn）批等相关配套（tào）政策，吸（xī）引了广（guǎng）大客商到海南农垦（kěn）投资兴业。海南农垦致（zhì）力（lì）于以（yǐ）产业招（zhāo）商、精准招（zhāo）商、以商（shāng）招商、人（rén）才引进和科技招商等（děng）方式（shì），与众多（duō）投资企业达（dá）成（chéng）共识，签订协议，为（wéi）充分挖掘海南（nán）农垦丰富的（de）资源潜力，推进垦地合作开发、助力海（hǎi）南自贸区（港）建（jiàn）设打下良好基础。

3 海南（nán）垦地融合发展存在问题（tí）

3.1 规（guī）划不衔接

       长期以来，海（hǎi）南农垦系统自成体系，本轮（lún）全省（shěng）“多（duō）规（guī）合一”规划编制恰逢新一（yī）轮农垦改（gǎi）革体制（zhì）机制（zhì）及（jí）机构人员时期，出现问题（tí）主要有（yǒu）：一方（fāng）面，土（tǔ）地规划 由当（dāng）地市县政府统筹（chóu），另一（yī）方面，垦区土（tǔ）地的（de）所有权在农垦企业，使（shǐ）得（dé）农垦（kěn）与市县政府在（zài）规划衔接和土（tǔ）地利用工作方面脱节。目前，垦区有近百个生产队居民点建设（shè）用（yòng）地（dì）被腾（téng）退，农场场部建成区、现有场部及生产队基本未被纳（nà）入城镇体（tǐ）系，且建设（shè）用（yòng）地规（guī）模基本按照（zhào）现状用地规模进行确（què）定。据悉，“多规（guī）合一”规划（huá）划定农（nóng）垦开发边界面（miàn）积3.27 万hm2，其中建设用（yòng）地总量调控指标为2.29 万hm2，农垦（kěn）新增建设用地指标较少，同（tóng）时大量农垦场部、连（lián）队等现状建设用（yòng）地被规划为农用地；海南农垦开发（fā）边界内划定永久基本农田（tián） 980 hm2，陆域生态保护（hù）红线（xiàn）593 hm2，二者合计1573 hm2，占（zhàn）开发边（biān）界总面积的4.77%，占建设用地可扩（kuò）展（zhǎn）空间的17.9%。据统计，开发边界与陆域生态保护红线（xiàn）、永久（jiǔ）基（jī）本农田两条（tiáo）底线控制（zhì）严重冲突（tū），且陆域生（shēng）态保护红线和永久基本农田（tián）零星分散在开（kāi）发（fā）边界内（nèi），导（dǎo）致（zhì）开发边界内的土地（dì）难以利用。

3.2 合作不深入

       为确保垦地间（jiān）形成利益（yì）共同（tóng）体，针（zhēn）对垦地（dì）融合发展现状，海南农垦与海南省澄迈、陵水、乐东县政府共同出资成立草畜科技（jì）有（yǒu）限（xiàn）公司，共同发（fā）展草畜产业，但在企业运（yùn）营过程（chéng）中，在公司（sī）治理、项目投资（zī）决（jué）策等方面各股（gǔ）东（dōng）存在分歧（qí），公司实质性投资难（nán）以落（luò）实。为了加快推进南（nán）平产（chǎn）业园开发建设，海南农垦与陵（líng）水（shuǐ）县政府（fǔ）共同出资成立南（nán）平医（yī）疗养生产业园开发（fā）建设公司，并积极开展了规划（huá）、设计及（jí）论证等前期的工作，但在园（yuán）区开发运营模式、管理机制（zhì）、产业（yè）扶持政（zhèng）策方面很难达成一致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海南农垦与（yǔ）地方实行的是并行经（jīng）济（jì）发展政策，分别（bié）采用（yòng）不同的体制和模式（shì），基本（běn）为2个相对（duì）独立（lì）的体系，在经济（jì）社会发展中呈现出（chū）明显的“二（èr）元（yuán）结构”，造成农垦和地方在行（háng）政管理、司法、基（jī）础（chǔ）设施建设等方面存（cún）在诸多矛盾。随（suí）着时代的发展和市场（chǎng）经（jīng）济的变化，海南农垦产业（yè）经济市场化和 社（shè）会职能管理（lǐ）改革（gé）成（chéng）为（wéi）了必然趋势。市场（chǎng）化程度的深入推（tuī）进和农垦改革的逐步（bù）完成，为探索农垦与 地方经济（jì）协调（diào）发（fā）展创造了条件和机遇，垦地合作及 协调发展前景较好（hǎo）。但是，由于垦地的长期发展相 对独（dú）立，目前（qián）面（miàn）临诸多融合发展问（wèn）题，特别是在垦（kěn）地对接协（xié）调（diào）上（shàng），仍然存在（zài）垦地（dì）矛盾复杂、沟通效率低、沟通效果（guǒ）不佳等（děng）问题，主要表现在职责不清、网格（gé）化巡查不完善、联合打击工（gōng）作协调机制不（bú）顺等（děng）。

4 海南（nán）垦地（dì）融合发展实施路径

4.1 空间（jiān）规划一体化

       政府（fǔ）在编（biān）制本（běn）市县（xiàn）国土空（kōng）间（jiān）规划时（shí），应充分重视（shì）垦地融合发展有（yǒu）关事项，建立起与农垦的编（biān）制协同关系。一是，在（zài）资规（guī）局设置“临时坐班”制，根据需要，安（ān）排（pái）农垦人员在资规局临时（shí）办（bàn）公，允许农垦人员协助开展（zhǎn）国土空间（jiān）规划相（xiàng）关工作，便于对涉及到垦地（dì）规划衔接问题时（shí）进行（háng）及时反馈及（jí）处理，确保规划协调工作（zuò）高（gāo）效进行。二是，在资规局的（de）协调（diào）下（xià），农（nóng）垦专员与（yǔ）市县（xiàn）国土（tǔ）空（kōng）间规划（huá）编制（zhì）单位保持密（mì）切联系，按（àn）照规（guī）划传导机（jī）制，落（luò）实省级规划总体布局和指标分配；由农垦统筹（chóu）系统（tǒng）内关于（yú）国（guó）土空（kōng）间开发（fā）、保护、整治修复需求，在（zài）农垦系统内（nèi）优化建设用地空（kōng）间布局（jú）、优化永久基本（běn）农（nóng）田、生（shēng）态红线布（bù）局（jú）等。

4.2 产（chǎn）业融入一体（tǐ）化

       农垦企业要积极参与到（dào）属地（dì）国（guó）民经济评价、社会发（fā）展（zhǎn）计划、政（zhèng）府工（gōng）作报告等相（xiàng）关工作，根（gēn）据区（qū）位优（yōu）势、资源（yuán）禀赋和产业发展定位开展项目策划、招商（shāng）引资等工作，确保（bǎo）农（nóng）垦（kěn）产业与属地区域经济、社会（huì）发展相匹配（pèi）。同时，农垦应在与地方政府协调的（de）基础上（shàng），积极参（cān）与国土空间（jiān）规划、产（chǎn）业规划、乡村振兴规划等，建立垦地相互依存、相互促进的良好关（guān）系。各市县（xiàn）政府要将农（nóng）垦（kěn）各类产业（yè）园区（qū）建设纳入（rù）属（shǔ）地政府的重（chóng）点工作（zuò）并给予支持，将园区的发展情况纳入市（shì）县政府（fǔ）的考（kǎo）核体系，保证各（gè）类（lèi）园区（qū）平等享受所在市（shì）县（xiàn）的各项普惠性（xìng）政策。另（lìng）外，省级（jí）在下达给（gěi）农垦新增建设用地指标、追加分配每年结余及收回（huí）指标时，应统筹考虑，均衡垦地（dì）产业发展，促进农垦（kěn）产业园区（qū）健康发展和项目（mù）顺利（lì）进（jìn）行。

4.3 公共（gòng）基（jī）础设（shè）施建设一体化

       各市县政府应将垦区“ 五（wǔ）网（wǎng）”基（jī）础设施纳入到（dào）地方（fāng）统一规划建设中来，给予财政支持，以“ 地方（fāng）财政资金+ 农垦自有资金+ 社会资本”的（de）投入方式，加大投入力度（dù），补齐垦（kěn）区基（jī）础设施（shī）建设短板，推（tuī）动农垦和地方基础设（shè）施（shī）建设（shè）有效衔（xián）接（jiē）。基层医疗卫生机构标准化建设是（shì）海南省推进乡村振兴战略、城乡一（yī）体（tǐ）化的（de）重（chóng）要任务，因此农垦企业要按照（zhào）“ 用集体土地（dì），建集体设施（shī），供（gòng）集（jí）体使用”的原则，主动配合市县政府（fǔ）相（xiàng）关（guān）部门，采（cǎi）取灵活多样的方式，确保各作业区、生（shēng）产队卫生室建设（shè），补齐基层医疗卫生短板，推进城乡医（yī）疗卫生均衡发展，提高垦地间基层（céng）卫生机构标准化水平和服务（wù）能力。

4.4 土地利用（yòng）一体化（huà）

       目前，垦（kěn）区部分生产队存量建设用（yòng）地利用分散（sàn）、效率低下，造成较大的资源浪费。省级相关职能部门应（yīng）会（huì）同农垦研究出台垦区（qū）存量建设用地置换的有关规定，明确在总量不突破（pò）的前提下，允（yǔn）许垦区存量建设用地在（zài）权（quán）属（shǔ）用地范围内，按（àn）照集约、节约（yuē）、高效（xiào）利用的原则（zé）进行（háng）空间置换，置换后仍按存量建设用地管理，原乡村存量建设（shè）用地置换至（zhì）场 部周边的土地，纳入（rù）城镇开发边（biān）界并按（àn）城（chéng）镇（zhèn）建（jiàn）设用 地管理。各市县要以新型城镇化和美丽（lì）乡村建设为契机，在建设用地规（guī）划布（bù）局、建设（shè）用地（dì）置换手（shǒu）续（xù）办理、建设用地供（gòng）应等方面给予充分支持，推动垦区零（líng）散（sàn）存量建设用地优化布局，盘（pán）活垦区（qū）存量建设 用地资源，促进垦区（qū）建设用（yòng）地集约节约利用。垦区 建设用地应充分发（fā）挥（huī）其价值，这对垦地融合发展、支持海南全岛同城化建（jiàn）设具有重要的意义。

4.5 项目招商和落地一体化

        项目招商及落（luò）地是产业发展（zhǎn）的重要条件。为发（fā）挥垦地资源互补优势并充分挖掘海南整体发展潜力，通过垦地一体化建设（shè）助力自贸（mào）港口（kǒu）建（jiàn）设（shè），对垦地共（gòng）同推动项（xiàng）目（mù）招商（shāng）和项目落地至关重（chóng）要。在项目（mù）招商方面，需要政（zhèng）府在产业（yè）政策、银行贷款、公共基础（chǔ）设施建设等方面给予大力支（zhī）持，为投资企业创造良好的投资环境；另（lìng）外，需要农垦（kěn）做好项目方（fāng）案策划、资源呈现、土地提供，并积（jī）极主动（dòng）举办各种（zhǒng）招（zhāo）商活动（dòng），为投资企业进入寻找切入点。在项目落地（dì）方面，需要政府（fǔ）将项目（mù）纳入规划，并给（gěi）予供地上的（de）便利；另外，农垦应积极协调政（zhèng）府（fǔ）、投资企业（yè）、农场（公司）职工多方关系，在土地征用（租赁（lìn））、土地综合整（zhěng）治等方面发挥重（chóng）要作用（yòng），切实（shí）推动项目落（luò）地和产（chǎn）业发展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先（xiān） ，将农垦发（fā）展纳（nà）入（rù）重要（yào）议事日程（chéng）中来，加强（qiáng）垦地（dì）融合发展工作的（de）统筹协调，制定垦地融合发（fā）展行动计划年度实（shí）施方案 ，形成“ 一级抓（zhuā）一级、层层抓落实”的工作机制，强力推进垦地融合协调发（fā）展进程。另（lìng）外，农垦应设置产业发展（zhǎn）战（zhàn）略规划（huá）部等部（bù）门，并成立垦地融合发展事（shì）务办（bàn），积（jī）极联系政府，携手共进，高（gāo）效沟通（tōng），有效推进垦地融合发展相关（guān）事项（xiàng）。

5.2 政策支持

       省（shěng）政（zhèng）府各职能部门应（yīng）按（àn）照自贸区（港）建设的标准，以垦区作为自贸区（qū）港建设中农村地区发展的样板，积极研究垦地融合发展的相关政策（cè）需求（qiú），以主（zhǔ）动创新为工作思路，在土地（dì）出让金返还、存量建（jiàn）设用地空间置换（huàn）、土地流转税费减免（miǎn）等方面给予（yǔ）政策（cè）支持，为各市（shì）县推动垦地融合发展提供支撑。

5.3 创建机制

      首先，创建融（róng）合（hé）模（mó）式。打破“ 壁垒”，寻求有利于资源（yuán）共享、利益共存、风（fēng）险共担的垦地（dì）融合（hé）发展模式，全面（miàn）挖掘海南优势资（zī）源，实现（xiàn）“ 全省一盘棋，全岛（dǎo）同城化”战略（luè）布局；其次，推动机制创（chuàng）新。不仅要建立起合作（zuò）模（mó）式，同时（shí）应制定有效的沟通、衔接机制（zhì），如规划协同机（jī）制（zhì）、事务（wù）联席（xí）会议（yì）机（jī）制、服务协调机（jī）制、监管协同机制（zhì）等（děng）；再次，建立保障机制。应建立起（qǐ）垦地社会责任（rèn）共担机制（zhì）、重大项目风（fēng）险评估机制、垦地（dì）融合发展协会、垦地（dì）融（róng）合改革创新机构等。

5.4 人才交流

       首先，加强挂职交流。在省级层面，应根据垦地融合发展（zhǎn）情况，由海垦控股集（jí）团与省（shěng）政府各职能部（bù）门互派人员挂职，进行（háng）学习及交（jiāo）流；在市县级层面（miàn），以农（nóng）场（公司）为（wéi）主与属地市县政府进行（háng）协调，允许农垦派出专员（yuán）到相关部门进行挂职，必要时，亦可通过农垦（kěn）提出申请，属地政府根据（jù）实际需要，派（pài）出相关人员至农垦（kěn）挂职。其次，加（jiā）强人才引进（jìn）。垦地（dì）应围（wéi）绕（rào）农垦改革及自贸区（港（gǎng））建设制定（dìng）统一人才（cái）引进标（biāo）准并建立人才评价机制（zhì），处理好（hǎo）人（rén）才引进与培（péi）养的关系、刚（gāng）性（xìng）引才（cái）与柔性引才的关（guān）系、新进人（rén）才与原有人才的（de）关（guān）系，确保能够（gòu）吸引人才、留（liú）住人才（cái）。海南农垦土地资源丰（fēng）富，约占海南全省陆域面积的 1/5，在海（hǎi）南的发展过程中具有举足轻（qīng）重（chóng）的地（dì）位（wèi）。特别是在当（dāng）前海南自贸区（港（gǎng））建设大（dà）背景下，加强垦地融合发展，促进资源优（yōu）势互补，实现利益最大（dà）化（huà），更好的推动与建设海南省（shěng）“全省一盘棋，全岛（dǎo）同城化”战略布局（jú）。