体制机制改革是国有资本的活（huó）水之源。国资监管体制（zhì）改革总（zǒng）体经历了分行（háng）业（yè）管理与收放权交替、管人（rén）管（guǎn）事管资产相结合、管资（zī）本三个阶段（duàn）。本文以“山西模式”为例（lì），对（duì）本轮以“管资本”为（wéi）主的国（guó）有资本授权经营体制改革进行深入研究分析（xī），以期为地方“两类公司”改革试点提供可（kě）参考、可借鉴、可实（shí）施的模式和思路。

       2017年，山西省启（qǐ）动新一（yī）轮国资国企改革，筹建成立山西省国有资（zī）本投（tóu）资运营有限公司（sī），省国资（zī）委将（jiāng）所持原22家省（shěng）属国企股权全部（bù）一次（cì）性注入。截至（zhì）2021年（nián）10月末，公司（sī）资产（chǎn）总额超过3.5万亿元，持有（yǒu）整（zhěng）合重组后的（de）18家省属国企（以下统称“出资企（qǐ）业”）股权，间接参控股29家上市公司（sī），拥有7家直属工具类公司。

一、山西省国资（zī）运（yùn）营模（mó）式分（fèn）析

（一）授（shòu）权体制改（gǎi）革分（fèn）析

       山西省在全国率先构建国资监管“品字架构”。省两类公司成立以来总体经历（lì）了两个（gè）阶段（duàn）：

       第一阶段，2017年11月至2020年3月。省国资委对（duì）山（shān）西省国有资本投资运营（yíng）有（yǒu）限（xiàn）公司进（jìn）行部分授权，明（míng）确（què）了（le）10项授（shòu）权放（fàng）权（quán）事（shì）项。其中（zhōng），7项（xiàng）授（shòu）权是针（zhēn）对两类公司（sī）自身运营管理层面（miàn）事项，3项授权是针对出资企业层面事项，授权两（liǎng）类公（gōng）司决定出资（zī）企（qǐ）业的投资（zī）计划、发行公司债券（quàn）、重大融资、担保事项。

       第二阶段，2020年（nián）3月至今。“山西省（shěng）国有资本投资运营有限（xiàn）公司”更（gèng）名（míng）为“山西省国有资本运营有限公司（sī）”（以下（xià）简称（chēng）“省国资运营公司”），进（jìn）一步（bù）深化改革形（xíng）成“分级授权、厘清职责（zé）、品字架构”的山西特色国资监管新体（tǐ）制。省国资委（wěi）作为（wéi）国有资本所有权代表，专（zhuān）司（sī）监管；省国资运营公（gōng）司履行（háng）出资人管资本职责，依法开（kāi）展国有资本市场化运（yùn）营，做好（hǎo）国有资本“进退（tuì）流（liú）转保”，二者就授权范围内明（míng）确（què）的事项各自对（duì）省委省政（zhèng）府负责（zé），具体如下图1所示（shì）。

（二）管控机制改革分析

省国（guó）资运营公司改（gǎi）变（biàn）传统“管企业”的行权履职方式，构建（jiàn）“管资本”的（de）运营管控模（mó）式（shì）。

从行（háng）权机（jī）制来看。省（shěng）国资运营公司管控机制（zhì）深化改（gǎi）革的目标（biāo）是做出资（zī）企业的“积极股东”，逐步（bù）建立健全股东代表及委派（pài）董（dǒng）监事机制实现对出资企业的管控（kòng）。省国（guó）资运（yùn）营公司以资本（běn）为纽带（dài），以（yǐ）产权为基（jī）础，通过法人（rén）治理结构履行出资人职责，推进（jìn）出资企业（yè）尽（jìn）快建立起规范完善的（de）股东会、董事会（huì）制度，运用股（gǔ）东会（huì）表决、按照持股比例委派（pài）董（dǒng）事等方式行使国（guó）有股东权利，维护（hù）国（guó）有股东利益。

从管控模式来看。目前，省国（guó）资运营（yíng）公司采（cǎi）用（yòng）战略管（guǎn）控和财务管控相（xiàng）结（jié）合（hé），重点（diǎn）关（guān）注出（chū）资企业优（yōu）化（huà）国资布（bù）局（jú）提升产业竞争力的战略目标（biāo），以及（jí）以“两额（é）五率”为核（hé）心的效益目标，包括利润总额、经济增加值、全（quán）员（yuán）劳动生产（chǎn）率、研发投入（rù）增长（zhǎng）率、“六新”收入（rù）增长率（lǜ）、资产证（zhèng）券化率、资产负债率。省（shěng）国资（zī）运（yùn）营公司制（zhì）定出资人职责指引，建立授（shòu）权放权清单（dān）和投资（zī）项目负面（miàn）清单（dān），通过清（qīng）单式管理、专业化（huà）服（fú）务，引导企业聚焦主责主业，聚焦（jiāo）提质增效，加（jiā）快提升对（duì）出资企业的前瞻指引（yǐn）力、战略管控力。

（三）运营效果分析

       山（shān）西省作为典（diǎn）型的资（zī）源型经济省份，首创性地构建了国（guó）资监管“品字（zì）架（jià）构”，经过近两年的实（shí）践和探索，深化（huà）改（gǎi）革试点取（qǔ）得初（chū）步成效（xiào）。

1.国（guó）有资本保（bǎo）值增值（zhí）情况

       国（guó）有资本保值增值是两类公司改（gǎi）革试点的（de）关键目标。在省国资运（yùn）营公司（sī）战（zhàn）略管控、财务管控及出资企业精细（xì）化管理（lǐ）的共（gòng）同努力下，受（shòu）益于（yú）专业（yè）化重组、产业链协同效（xiào）应以及煤（méi）炭、有色金属大宗商（shāng）品价格持续攀升等的（de）利好影响（xiǎng），出资（zī）企业（yè）经营业绩稳步增长，实（shí）现利润（rùn）翻番（fān）。2021年1-10月，出（chū）资（zī）企业共实（shí）现营业收入12190.37亿（yì）元（yuán），同（tóng）比增（zēng）长10.75%；利润总额389.48亿元（yuán），同比增长133.13%；资产总额达34165.62亿元，同比增长3.06%，主要经营指（zhǐ）标创历史（shǐ）新高。

所控（kòng）股的18家（jiā）上市公（gōng）司业（yè）绩也逆势上涨（zhǎng），根据机构盈利预测，2021年可（kě）实现营业总收入2764亿元（yuán），同比增长26.32%，总资（zī）产报酬率同比提升2.56个百（bǎi）分点。同时，粗略估算省属国有资本保值增值率预计将达到110.32%，国（guó）有资本较好地实现了（le）保值增值。具（jù）体如下（xià）图2所示（shì）。

2.国有（yǒu）资（zī）本布局优（yōu）化情况

       从总体（tǐ）思路（lù）来看。省国资运营公司发（fā）挥市场化专业化（huà）平台作（zuò）用，深入研究（jiū）提出了“232”的总体（tǐ）工作思（sī）路，以产业关联和有利于提高（gāo）企（qǐ）业竞争力（lì）为根本遵循，以“有进有退、归类合并、归核整合”为核（hé）心内容（róng），围绕“聚（jù）焦发展和两非两资剥离”两条主（zhǔ）线，运（yùn）用资产重组（zǔ）、股权合作（zuò）、无偿（cháng）划（huá）转、协议转让等多种手（shǒu）段，推进省属国企战略性（xìng）重组（zǔ）和专业化整合。

从实施路径来看。省国资运营公司全面梳理摸（mō）底省（shěng）属国企及其子公司，对处于同一（yī）行业（yè）、业态相同或相近、资产（chǎn）同质（zhì）、市场同类，以及同一产业链上（shàng）的企（qǐ）业或资产（chǎn），以（yǐ）行业（yè）龙头企（qǐ）业为主（zhǔ）体重组整合或（huò）新设（shè）合并。对不符合全省转型发展导向（xiàng）、不符合企业功能定位与战略发展方向以及（jí）经济效（xiào）益差、资产规模小、产业层次低的企业逐步退出。

从改革效果来（lái）看（kàn）。2020年的专业化战略重组涉及省属国（guó）企（qǐ）80%的资产（chǎn）总额、75%的一级企业（yè），原28家省属国企调整至19家，推动形成主业清（qīng）晰、差异化发展、高端化（huà）转型（xíng）的省（shěng）属国企结构，加快从“一煤独大”向（xiàng）“八柱擎天”转变。下一步（bù）省国资运营公司将（jiāng）继续做好“加减乘除”。一方面，加（jiā）强调研，不（bú）断推（tuī）动（dòng）出（chū）资企业整合省内（nèi）外优质资源；另一方面，力（lì）抓非主业、非优（yōu）势（shì）“两非”的剥（bāo）离和低效、无（wú）效资产“两资”的退出，纵深推进（jìn）国有资本（běn）布局优化（huà）调整（zhěng）。

3.国（guó）有资本（běn）运作情（qíng）况

 国（guó）有资本运作是两（liǎng）类公（gōng）司改革试点的关键举措。

 从总（zǒng）体（tǐ）思路来看。省国（guó）资运营（yíng）公司充分利用直属工（gōng）具类（lèi）公司专（zhuān）业优势，围绕“优化存量、力抓增量”主线（xiàn），主动服（fú）务，着力构建以（yǐ）优质（zhì）上（shàng）市公司（sī）为核心的资本运作（zuò）策（cè）略，力争（zhēng）推进竞（jìng）争（zhēng）性领域国有资产尽数资本化、证（zhèng）券化。

从实施路径来看。一（yī）方面（miàn），积极做（zuò）优存量，指（zhǐ）导用（yòng）好（hǎo）现有上市公司（sī）平台，支持并购重（chóng）组产业（yè）链（liàn）上下游（yóu）关键（jiàn）环节核心企业，推动优（yōu）质资产注入上市公司（sī）。引（yǐn）导上市公（gōng）司通过定（dìng）向增发、优先股（gǔ）及发行证券化产品等多元化方式（shì）融资（zī），优化资产负债结构（gòu）。推进上市公司加强与证券（quàn）公司（sī）、基金公司（sī）等（děng）专业机（jī）构的合作（zuò）力度（dù），运用股权运作策略工具，做好（hǎo）市值（zhí）管理，不断提升上（shàng）市公司质量；另一方面，着力做（zuò）大（dà）增量，全面梳理出资企（qǐ）业（yè）及其子公司（sī）状况，建（jiàn）立上市后备企业资源库，挖掘优选一（yī）批创新力强、成长性好的专精特新企业（yè），实施重点跟踪（zōng）、扶持。支持抢抓北交（jiāo）所成立机遇，精（jīng）准掌握政策，力促现有新三板挂牌企业（yè）、区域性（xìng）股权交易中心挂（guà）牌企业转板上市，推动省属（shǔ）上市公司数（shù）量（liàng）、实力“双倍增”，不断提（tí）升国有资（zī）本证券化水平。

       从改（gǎi）革效果（guǒ）来（lái）看。截至2021年12月2日收盘，18家控股上市（shì）公司总市值达（dá）到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出强（qiáng）劲增长态（tài）势。但与（yǔ）深化改革试点的总体目标相比，与（yǔ）资本市（shì）场发（fā）达区域相比，还存在较大（dà）差（chà）距，下一步省国（guó）资（zī）运营（yíng）公司将继续（xù）坚持存量增量并重，探索构建大（dà）市值监测与风险预警平台，不断提（tí）高（gāo）资本运作能力和水平，全（quán）力提升（shēng）国有资本市场（chǎng）价值，力（lì）促（cù）国有资本保值增值。

4.投资管控（kòng）情况

       从管控（kòng）机制（zhì）来看（kàn）。省国资运营公司（sī）以“转型发展（zhǎn）引领、经（jīng）济效（xiào）益第一、责任人制（zhì）度”为核心（xīn）要求，健全支持、止损、平滑三大机制，着力构建分类（lèi）分（fèn）层、

清单式差（chà）异化的全过程动态投资管控体系。狠抓事前管理，实行分（fèn）类管理机制（zhì），以“两个机（jī）构、三（sān）重否决（jué）、四级管理、五维论证（zhèng）”为核心强化投前（qián）管（guǎn）控。做强（qiáng）企业董事会（huì）、投资决策委员（yuán）会两大机构。建立涵盖企业董事（shì）长、法律部（bù）门和省国资运营公司的三重否决机制，健全“业务部门-国资运营研究院-专家（jiā）咨询委员会（huì）-决策会议”的四级同步可行性研究决策程序，扎实市场、技（jì）术、经济效益（yì）、投（tóu）资风险可行性研判，抓好项目资（zī）金来（lái）源落（luò）实重点，严控投（tóu）资规（guī）模与企业资本实力、财务（wù）承受（shòu）能力、资产负债水平等相适应，引导投（tóu）向主业、新兴产业（yè）、高科技含量领域，大力（lì）提升投资决策科学化水平。另外，强化事中管理，建立“刹（shā）车”机制，以“一个平（píng）台、四维控制（zhì）、四算（suàn）管理（lǐ）、一重约（yuē）束”为（wéi）核心强化投中管控，建好、用好投资监管大数据平台（tái），对实（shí）施、运营中的（de）投资项目进行常（cháng）态（tài）化、动态跟（gēn）踪分析，发生影响投资目的实现的（de）重大不利变化时（shí）立（lì）即预警。指（zhǐ）导出资企业做好固定资产（chǎn）投资（zī）项目的预算控制、进度控制（zhì）、质量控制、合同控制，特别是严（yán）格预算（suàn）执行，严控设计概算不超（chāo）可（kě）研投资估（gū）算、施工预算不超设计概算、竣工结算（suàn）决算不超（chāo）施工预（yù）算。抓实抓好股权（quán）投资项目即被（bèi）投（tóu）资企业的财务监控，强化财（cái）务（wù）硬约束（shù），促进实现预（yù）期（qī）投资目标。同时，做实事（shì）后管理（lǐ），抓好投资项目评（píng）价和专（zhuān）项审计“两个关键（jiàn）”，将（jiāng）企业领导人（rén）员（yuán）和项目负责人薪酬待遇（yù）、提拔与后评价结果、审计结果挂钩（gōu），倒逼科学决策（cè）。

       从（cóng）管控效果来看。截至目前（qián），省国资运（yùn）营公司否（fǒu）决出资企业（yè）投（tóu）资项目3个，涉及投（tóu）资（zī）额合计约28亿元；暂缓投资项目9个，涉及投资额合（hé）计约210亿元，下大力气抓（zhuā）有效投资（zī），刹住不理（lǐ）性的投资（zī）、盲（máng）目的投资，力争切实发挥（huī）好投资的引领、带（dài）动和支撑作用。不断调整优化国有资本布局（jú），努力弈活转型升级高质量发展“全盘棋”。

二、存在（zài）的问题和不足

（一）体制层面

       目前授权体制改革（gé）还处于摸索阶段，地（dì）方国资（zī）委、地方两类公（gōng）司的权责界面仍需（xū）更加科学化、明晰（xī）化。要进一步找准（zhǔn）地（dì）方两类（lèi）公司（sī）的功能定位，合理界定国有资本（běn）所有（yǒu）权与经（jīng）营权边界，为真正实（shí）现国有资本授（shòu）权经营体制改革“放得下、接得住、管得好”奠定坚实基础。

（二）机制层面

       目前管（guǎn）控机制改革还不够彻底，国有资本管控方（fāng）式仍然未（wèi）能完全从行政监督转变为通过法人治理机制履行职责，地方两类公司还没（méi）有真正地实现能够遵照商业原则成（chéng）为出（chū）资企业的“积（jī）极股东”。还需进一步着力推进（jìn）法（fǎ）人治理机（jī）制改（gǎi）革，建立健全（quán）在（zài）法（fǎ）人持股基础上的董监事委派机制，通过股东会表决、董事会表决体现出资人意志，确保（bǎo）去行政（zhèng）化彻底（dǐ）到位。

三、思考和建议

       通过模式研究发（fā）现（xiàn），要下好国有资本（běn）授权（quán）经营体制改（gǎi）革“一（yī）盘（pán）棋”，两类公司起（qǐ）着至（zhì）关重要（yào）的（de）作用（yòng），是本轮国资国企改革（gé）“关（guān）键中的（de）关（guān）键”。地（dì）方两类（lèi）公司改革须完（wán）成两（liǎng）项重点（diǎn）硬任务。

一是结合区域国资国企（qǐ）改革所处（chù）阶段特征、产业布局结构等实际情况，因地制宜地（dì）选（xuǎn）择（zé）授权机制（zhì），并找准地方两类公司（sī）的功能定（dìng）位，合理确定地方国资委（wěi）、地方（fāng）两类公司权责界面，避免出（chū）现“叠层架屋”、形同虚（xū）设等情形。

二是（shì）要精准把握“管资本”核心要义，实行“积极股（gǔ）东”管（guǎn）控模式，抓好国有资本布局（jú）优（yōu）化和（hé）国有资本回报“两个目标”。一方面，做（zuò）出资企（qǐ）业的“积极股东（dōng）”，建立规范完善的法人治（zhì）理机（jī）制。通过委派董（dǒng）监事实现对出资企业的管控；另一方面，立足（zú）长远（yuǎn），根（gēn）据本地（dì）产（chǎn）业（yè）发展现（xiàn）状（zhuàng）与特点，统筹规划区域产（chǎn）业布局的（de）重点方向，深入推进存量战（zhàn）略性重组，扩大（dà）重点新兴产业投资，加快剥离（lí）退出非主业、非优势业务和低效无效资产。通过有进有退不断调整优化国（guó）有（yǒu）资（zī）本布局，实现（xiàn）聚（jù）焦式、高端化发展。此（cǐ）外（wài），充分（fèn）利用（yòng）证券化这（zhè）个抓手，以市（shì）值管（guǎn）理为考评，在资本（běn）层面下狠（hěn）功夫，建立（lì）起（qǐ）体（tǐ）系（xì）化、专业化的研究团（tuán）队与（yǔ）资（zī）本运（yùn）作团队（duì），练就精（jīng）准（zhǔn）研（yán）判“基（jī）本功”，锻造资本运作“硬实力”，敏锐捕捉市场机会，用（yòng）好用活资本市场，全力推进IPO、并（bìng）购重组以及股权（quán）运作策略与工具（jù）的探索创新等（děng），加速国有资（zī）产证（zhèng）券化，做（zuò）好上（shàng）市（shì）公司市值管理（lǐ），不断提升国有资本（běn）市场价值，力促（cù）国有资本保值（zhí）增值。