资本的本质是一（yī）种社会关系（xì），通过（guò）资本运营（yíng）实现价值的增值。通过国有企业混合所（suǒ）有制改革（gé）促（cù）进国有资本和其他类型（xíng）的资本取长补（bǔ）短，协同共（gòng）进、融合发展，有（yǒu）利（lì）于优化国有（yǒu）资（zī）本布局，放大各（gè）类资本功能，提升国有资本配置（zhì）和运行效（xiào）率。

一、我（wǒ）国国有资本配置现状及（jí）主要问（wèn）题

（一）国资监管体（tǐ）制（zhì）机制尚有改善空（kōng）间

       国资监管主体有待于（yú）进（jìn）一步明确。国资监（jiān）管体制存在（zài）各市场（chǎng）监管（guǎn）部门交叉监（jiān）管情况，不仅导（dǎo）致行政（zhèng）监管资源的浪费（fèi）, 也增加了（le）被监管（guǎn）对象的（de）经营成本。在国（guó）资（zī）监管信（xìn）息（xī）的阻隔上（shàng），各个部门没有（yǒu）对监（jiān）管（guǎn）信（xìn）息进行有效共（gòng）享（xiǎng），没有形（xíng）成协同监管的合力。国资监管“条块分割”既（jì）分散了市场的（de）有限资源（yuán），又（yòu）限（xiàn）制了市场的有效拓展，在当前互（hù）联网扁（biǎn）平（píng）化时代将（jiāng）面临更大（dà）的发展压力。

       国有产权交易市（shì）场机制有待健全。国有产权交易监管部门根据各自监管（guǎn）的（de）要求相应出台（tái）不同的监管文件，制定不同（tóng）的监管政策，使用不同的监管方法，弱化了（le）国有产权交易市场的市场化功能（néng）。不同交易机（jī）构（gòu）或交易平台涉及（jí）交易的各种规章制（zhì）度和操作办法标准不一（yī），交易数（shù）据的统（tǒng）计口径也不一致（zhì），不（bú）利于（yú）市场间交易（yì）信息共享和项目资源互相推介（jiè）。

       金融资本对（duì）资源（yuán）调配的（de）支持力度不够。政府（fǔ）直接（jiē）配（pèi）置（zhì）国有（yǒu）资本的种类和数量仍然过多，拥有较多的公共（gòng）事业性质的国企，金（jīn）融行业上市公司缺（quē）乏。金融机构（gòu）在进行信贷投放时非常注重信用水（shuǐ）平，一般（bān）对（duì）贷（dài）款企业的抵（dǐ）押质（zhì）押（yā）品、企业资质等信息会（huì）予以高度关注，金融机构对信贷政（zhèng）策（cè）把握（wò）不（bú）到位支持新兴产业力度相对较弱（ruò）。

（二）国（guó）有资本（běn）结构布局待进一步（bù）优化

       我（wǒ）国国有资本产业布局（jú）不合理。很（hěn）大一部分（fèn）国有资本集中在低效、产能过剩、产（chǎn）业（yè）层次不（bú）高、产业链低端的领域（yù）内。高新技术、互联（lián）网金（jīn）融、新（xīn）能源、新材料（liào）等新兴战略产业领域国有资本投（tóu）入占比不高，具有产（chǎn）业带动（dòng）力、影响（xiǎng）力的（de）领域内国（guó）有资本占（zhàn）比（bǐ）更是处于（yú）较（jiào）低比例。大规模的国（guó）有（yǒu）资（zī）本投入到国民各产业发展，但是产业分布较散，未能实（shí）现国有资本的规模聚集效（xiào）应。我国国有资本分布涉及行（háng）业过多，行业（yè）覆盖面（miàn）过（guò）宽、战线分（fèn）布过长（zhǎng）、资（zī）源（yuán）配置过散、行业主（zhǔ）业趋（qū）同、同业过（guò）度竞争、资本集（jí）中度不高，不（bú）利于发（fā）挥其在（zài）产业发（fā）展（zhǎn）方向的引导作用。基（jī）础（chǔ）和公益性行业领域布局较为分散（sàn）。国有资本对（duì）资（zī）源的控制力和影响力未完全发挥，运营效率不高（gāo），战略性（xìng）行业领域国（guó）有资本竞争力还（hái）不够强。

       国有（yǒu）企业资本（běn）规模小竞争（zhēng）力不强。经过了多（duō）年（nián）的国有企（qǐ）业改革（gé），我国的国有（yǒu）企业竞（jìng）争力水平整体有（yǒu）所提高（gāo），尤其是（shì）产生了（le）一批立足国际市场的大型国企，对国有资本的布局产生了一定的影响。但是较之发达国家的国际领先跨（kuà）国公司而言，我国的国有企业仍然存在规模偏小（xiǎo）、资（zī）源配置力弱、行业集中度偏（piān）低，国际竞争（zhēng）优势（shì）不强（qiáng）等问题。一些大型国（guó）有企业业务板块纷杂、主业不突出、辅业包袱（fú）重（chóng），子企业（yè）层级（jí）过（guò）多（duō）、母（mǔ）公司对子公司管控能力（lì）弱。国（guó）有企业普遍存在内外部体制机（jī）制（zhì）灵活性（xìng）相对不足，面对行业更新和产业升级转型等应对（duì）能力不（bú）强，部分（fèn）传（chuán）统国有企业盈（yíng）利能力（lì）持续（xù）下降、债（zhài）务负（fù）担（dān）过重、资（zī）本运营风险较（jiào）高。国（guó）有资本从“散（sàn）小（xiǎo）弱低”企业退出机制（zhì）不完善，进入具有竞（jìng）争（zhēng）力和影响力的企业规划缺乏（fá）统筹（chóu）长远设计。这需要在新一轮（lún）的国有企业改革和（hé）国有资（zī）本布局（jú）中进行战略方（fāng）面的调整，坚持国（guó）有企业重组整合的基础上（shàng），推动国有（yǒu）资本向具有较强国（guó）际竞争力的（de）企业及其主业集中，完善（shàn）企业内外的体制机制，国有资（zī）本向拥（yōng）有自（zì）主知识（shí）产权（quán）、国际知（zhī）名品牌、行业（yè）领（lǐng）先技术、具有一（yī）流国际一流（liú）企业（yè）潜力的国有布（bù）局。

（三）混合所有制改革制度体系（xì）不完善

       混合所有制（zhì）改革配套制度不健全。一是员工持股操作依据待细化（huà）。需紧密结合国家治（zhì）理体系（xì）建设和国有企业功能定位（wèi），研究明确国有资（zī）本（běn）在哪些行业（yè）必须独资，在哪些行（háng）业必（bì）须控股（gǔ），在哪些行业可以参股或完（wán）全（quán）退出。同时，需结合不同行业企业特（tè）点（diǎn），优选最佳战略投资者、探索最（zuì）合理的股权结构。二是国企民企融合度需加强。国有（yǒu）资本（běn）与社会（huì）资本在企业文化、管理理（lǐ）念（niàn）、价值取向等方面存在差异，混合所有制企业中如何实（shí）现两者真（zhēn）正的有效融合，还（hái）需要（yào）进一步（bù）探索各类资本协（xié）同发展的（de）价值理念、行为准则和有效（xiào）合作规范体（tǐ）系。三是混改后的企业治理机制需进一步完善（shàn）。混改后的企（qǐ）业在治理机制、管理方法、运行方式、激励机制等（děng）方（fāng）面都与原先的企业既有的模式存（cún）在（zài）较大差异，需要进行（háng）既“换汤”又要“换（huàn）药”式的改革创新，全（quán）面激（jī）发企业发展（zhǎn）的内外动能（néng）。

混合所有（yǒu）制（zhì）改革推进中所暴露出（chū）来的问题亟（jí）待破解。从当（dāng）前各地推进混改的成效来看，各区（qū）域间混合所有制改革呈两极分化趋势，改革进（jìn）度各一，大部分地区混改有（yǒu）待提速（sù）。一（yī）些地方国企混合所（suǒ）有制（zhì）改革（gé）“名义（yì）”重于（yú）“实质”，改革（gé）不彻底，有的（de）地方国企混改后企（qǐ）业依然沿用（yòng）老的思维和模（mó）式运行企业，有的混（hún）改后的（de）企业依（yī）然存在“一股独（dú）大”的问题。混改的范围（wéi）和改（gǎi）革力（lì）度（dù）尚（shàng）需进一步加强。从目前来看，地方（fāng）混合（hé）所有制改革的试（shì）点大多停留（liú）在竞争性国有企业的（de）二级（及以下）公司层（céng）面，涉及到集团（tuán）层（céng）面（miàn）的（de）改（gǎi）革不多，已开展（zhǎn）的地方国企（qǐ）需进一步提升“改”的质量，尤（yóu）其是地（dì）方政府在一级、二（èr）级企业完善公（gōng）司治理结（jié）构、强化激励（lì）方面的进展比（bǐ）较有限（xiàn），改革的关键环节和领域还需进（jìn）一（yī）步强化（huà）。

二、以混合所有（yǒu）制改革提升国资（zī）运（yùn）营效（xiào）率总体思路

       国有资本调整和（hé）优化的核心是增强国有资本的控制力（lì）、影响（xiǎng）力和运行效（xiào）率，重点解决国（guó）有资本“投向哪里”以及“投入多（duō）少”的问（wèn）题。未来我国国（guó）有资本布局的方向，主要是按照国有（yǒu）资本的（de）基本特性进行资本的（de）安排和（hé）运营，并在国（guó）有资本载体的国有企业层面建（jiàn）立（lì）和（hé）完善有利于提高经营效率的体制机制（zhì）。

国有（yǒu）企业作（zuò）为国有资（zī）本的重要载（zǎi）体，加快调整（zhěng）企业（yè）产权结（jié）构、在实现产权多元化的基础上（shàng），建立现代企业制度，是提高国资运营效（xiào）率（lǜ）的重（chóng）要途径。通过国有企业内（nèi）部法（fǎ）人治理结（jié）构（gòu）的完善（shàn）和外部经营环（huán）境的优化，整合优质资源（yuán），提高国有（yǒu）资（zī）本运营效益（yì），使企业真（zhēn）正（zhèng）实（shí）现政企分（fèn）离、政资（zī）分离，增（zēng）强（qiáng）国有企业的活（huó）力（lì），由传统企业管理制度向现代企业（yè）制度（dù）加（jiā）速转型升级。

通过混合所有制（zhì）改革，引入具有（yǒu）优势（shì）资源或者核（hé）心竞争力（lì）的（de）战略投资（zī）者（zhě），带动（dòng）国有企业产业（yè）升级，推进各类资本融合发展。以拥有优势（shì）主（zhǔ）业的企业（yè）为主导（dǎo），发挥国有资（zī）本（běn）运营公（gōng）司专业平台作（zuò）用，聚焦企业主（zhǔ）业板块，加大内部现有优质资源整合（hé）和国有企业之（zhī）间（jiān）专（zhuān）业化整合。国有（yǒu）资本有（yǒu）序地从“规模（mó）小”“分布（bù）散（sàn）”“盈利（lì）弱”“经营差”“产业链低（dī）”的企业退出（chū），根据产（chǎn）业发展方（fāng）向（xiàng）适度的向龙头骨干企业集中。

以国（guó）有（yǒu）企业提质增效为目标，遵循市场经济方向，多措（cuò）并举（jǔ）着（zhe）力发展混合所有制经济，提（tí）高国（guó）有资本的配置和运营效率。

三（sān）、提高国有资本配置运营效（xiào）率对（duì）策建议

       总体而言，创新和改革国（guó）有资本（běn）资源配（pèi）置（zhì）可以分（fèn）别从政府体制（zhì）机（jī）制完善、企业外部资源整合和增强企业（yè）内力建设三个层面推进。

（一）完善国（guó）资管理体制，创新（xīn）国资监管机制

       加强（qiáng）顶层（céng）设计，强化（huà）协（xié）调监督。改革国资监管体制，充分发挥其（qí）对国有资本监督（dū）和（hé）管理的两项权责。所谓国有资本的“监督”是国资监管部门（mén）作（zuò）为出资人对（duì）国有资本的风险防控（kòng）职能，主要是（shì）对资本授权进行监督，“管理”是以管资本为主（zhǔ），考核相应的经济指标，从放活资本经营权的基（jī）础上下放相（xiàng）应权责，完善资（zī）本授权机制和相（xiàng）应（yīng）的流程规范。按照市场监（jiān）管与出资人（rén）职责相分离的原则，理顺（shùn）国有资本管（guǎn）理体制。建（jiàn）立统一的国有（yǒu）资本（běn）出资（zī）人制度，明确出资人的权利、义务（wù）和责任。出资（zī）人主要对其所出资的（de）资本进行负（fù）责，重点关注国有资本的投资方向、国有（yǒu）资本的分布、国（guó）有资（zī）本的运营、国有资（zī）本的（de）收益、国有资本的风险防范等，而（ér）国有资本（běn）的具体运营事务（wù）由（yóu）企业依法自行履（lǚ）职。国（guó）资（zī）监管机构加强对战略、投资和重大事（shì）项（xiàng）的（de）监督，但避免介（jiè）入过深。加（jiā）强财（cái）务监控的及时性和（hé）有效性，建立国有企业事（shì）前报告制度（dù）、事后报（bào）告制（zhì）度和总体报告制（zhì）度。

（二（èr））优（yōu）化国有（yǒu）资本布局（jú），释（shì）放国有经济资源

       进一步优化国有（yǒu）资本（běn）产（chǎn）业布局。突出主业，聚焦优（yōu）势产业，促进优势产业发展（zhǎn）扩张，并逐步退出劣势（shì）产（chǎn）业。国有资源（yuán）重点投向基础（chǔ）性、公共（gòng）性、战略性、平台性等关键领域、优势产业和核心企业。用改革的办法推（tuī）进布局结构（gòu）调整（zhěng）优化，切实（shí）改变国有（yǒu）企业“小、散、弱”的状（zhuàng）况。稳妥推进压缩企业管理层级精简企业法人数（shù）量工作。加快处置“僵（jiāng）尸企业”和特困企（qǐ）业，通过处置（zhì）“僵尸企业（yè）”释放国有经济资（zī）源（yuán）。对具（jù）有一定（dìng）的（de）品牌（pái）影响力和技术（shù）竞争力、符（fú）合产业发展（zhǎn）方向，却又因（yīn）各种原因暂时困难的企业，通（tōng）过兼并重组、优化组（zǔ）合的方式，盘（pán）活（huó）现（xiàn）有资（zī）源，提升企业经营和竞争能力；对不符合产业发展方向而又（yòu）长期（qī）亏损的（de）企业，则应（yīng）通过破产重组、资产处置等方式（shì），将其占据（jù）的财（cái）政、信（xìn）贷等资源释放出来，为新兴产业或具有（yǒu）创新（xīn）潜力的（de）企业提供资源支持（chí），进而形成经济发展的新动能。

       融（róng）合发展资（zī）本链（liàn）与产业链。积（jī）极履（lǚ）行国企的社（shè）会责任，加强资源整合，延伸（shēn）上下游服务链条，打通国资业务全产业链促进（jìn）公共（gòng）资源市场（chǎng）化配置（zhì）。通过金融行业（yè）来（lái）带动传统企业转型升（shēng）级，将资本链与产业链融合（hé），对各（gè）类资本协同（tóng）共进起到双赢（yíng）的（de）效果（guǒ）。通过调整、优化（huà）国有资本（běn）配（pèi）置结（jié）构，消除（chú）资源配（pèi）置中的（de）“挤出（chū）效（xiào）应”，为民营企业发展提供相对宽（kuān）松的资源环境（jìng）和营商环境，进一步释放民（mín）营经济（jì）活力。优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补（bǔ）贴、贷（dài）款贴息（xī）等方（fāng）式，优先支持引入社会（huì）资本的（de）项（xiàng）目。引（yǐn）入（rù）保险资（zī）金、社保基金等长期投资者参与具有战略性（xìng）的重点工程投资和（hé）项目运营。鼓励社会资本投资或（huò）参股基（jī）础设施、公用事业、公共（gòng）服务等（děng）领域（yù）项目，使各类（lèi）投资者在平等竞争中获取合（hé）理收益。在（zài）基础设施和（hé）公共服务领域选择有代表性的政府投融资（zī）项目（mù），开展（zhǎn）多种形式的政府（fǔ）和社（shè）会资本合作试点（diǎn），加快形成可（kě）复制、可推（tuī）广的模式和经验。

（三）完善混（hún）改制（zhì）度体（tǐ）系，统筹推进资本整（zhěng）合（hé）

      强化混合（hé）所（suǒ）有（yǒu）制改革顶（dǐng）层设计。进一步准确界（jiè）定国（guó）有资本功能，明确非公有制经济发展（zhǎn）的空间和（hé）范围，对混合所有制（zhì）改革的法律制度和保障机制进行（háng）精细化（huà）设计（jì）和落实。在指标制度、标准制度、统计（jì）制（zhì）度（dù）、考评制度、机构组织等方面深化（huà）国企混合所（suǒ）有制改（gǎi）革和探索（suǒ）创新，形成衡量发展、统计发展、考评（píng）发展、组织发展、推动发（fā）展的新（xīn）制度体（tǐ）系。进一步（bù）明确国有（yǒu）企业混合所有制改（gǎi）革重（chóng）点和方向，优（yōu）先选择主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（yè），积极（jí）推进（jìn）混合（hé）所有制改革。按照国有企业分类的不同采取相应措施，在引导子公司层面改（gǎi）革的同时积极探索在集团公司层面推进混合所有（yǒu）制（zhì）改革（gé）。

       积极推进混合（hé）所有制改革，动态地（dì）调整和（hé）优化国（guó）有资本（běn）布局。从资本融合发展（zhǎn）的角度出发（fā），本着（zhe）有利（lì）于各所有制经济资本放大（dà）、资源互（hù）补、协（xié）同并进的（de）原则进行（háng）产业布局和行业发展。充分发挥非公有（yǒu）资（zī）本在资金、技术、管理、人才、信息等（děng）方面的（de）资源（yuán）优势，强化（huà）国（guó）有资本在（zài）政策（cè）、融资、信用等方面的优势。探索建立国有股（gǔ）东“金股”制度，通过约（yuē）定对特（tè）定事项的否（fǒu）决权，确保（bǎo）国有（yǒu）资本在特（tè）定（dìng）领域的控（kòng）制力（lì）。国有企业股权（quán）多元化的目的在于促进国有企业建（jiàn）立现代化企业制度，充分发挥市场（chǎng）机制在国有资（zī）本流（liú）动（dòng）中的调节作用（yòng）。通（tōng）过股权多元化可以分担国有（yǒu）资本投（tóu）资经（jīng）营风（fēng）险，减轻国有（yǒu）企业经营资金压力和促进理性经营决策。除少数领（lǐng）域（yù）外，要积极发展多元投资（zī）主体公司。目前，国有大企业多呈现集团形态（tài），即一个独资母公司下面有若干个全（quán）资或者（zhě）控股子公司。多元主体参与资本投（tóu）资、运营决策，会产生共同的价值分析和评价，降低因投（tóu）资失误而带来（lái）的国有资本流失风（fēng）险。加快国有企业（yè）股权多元化进（jìn）程，尤其（qí）是在母公（gōng）司层（céng）面引入私人（rén）资本，以加（jiā）强政企分开和减少体制风险和（hé）加强（qiáng）国有资本专业（yè）化能力。积极引进战略投资者，提升企业的整体竞争合力，推动企业整体经营机（jī）制（zhì）转变。