工资决（jué）定机制分级（jí）监管体系的提出

（一）工资决定机制（zhì）改（gǎi）革（gé）的实施

       党的十九（jiǔ）大站在（zài）新（xīn）的历（lì）史起（qǐ）点上，明确我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发（fā）展阶段，作出了贯彻（chè）新发展理念、实现高质量发展（zhǎn）的部（bù）署（shǔ），提出（chū）了培育具有全（quán）球竞（jìng）争力的世界一（yī）流企业目标。2018 年 3 月 28 日（rì），中央全面深化改革委（wěi）员会主任习近（jìn）平主持召开中央全面深化改革（gé）委员会第一次（cì）会议并发表重要讲话，会（huì）议审议通（tōng）过（guò）了《关于改革国有企业工资决定机制（zhì）的意见》（以下简称《意见（jiàn）》）。同年 5 月 25 日（rì），国务院（yuàn）印发《意见》，这是自 1985 年（nián）《国务院关于国营企业工资改革（gé）问题的通知》印发后，国务（wù）院第二次出台国有企业工资改（gǎi）革的文（wén）件。

      《意（yì）见》的重（chóng）要创新就是在（zài）国有（yǒu）企业收入（rù）分配（pèi）制度改革中，第一次明确提出：一是企业应合理（lǐ）确（què）定集团（tuán）总部工（gōng）资总额预（yù）算，其职工平均工资增长幅度（dù）原则上应低于本企业全部职（zhí）工平均工资增长幅度。二是对国有企业工资（zī）总额实行分级管理（lǐ）。出资人负责管制度、管总（zǒng）量（liàng）、管（guǎn）监督，国有企（qǐ）业负责（zé）管内部自主分配（pèi）、管预算（suàn）分解落（luò）实、管（guǎn）具体操作执（zhí）行，国资委与国有（yǒu）企业权责（zé）清晰、各司其职。总的来（lái）说，此次出（chū）台的《意见（jiàn）》，切实做（zuò）到了将（jiāng）出资人依法调控和企业自主分配有机结合（hé）。

（二）工资决定机（jī）制改革的受限

        在《意见》实施过程中，大（dà）家都会（huì）遇（yù）到很多实操问题：一是（shì）《意见》要求，“企业应合理确定集团总部工资总（zǒng）额预算，其（qí）职工（gōng）平（píng）均工资增长幅度原则（zé）上应（yīng）低于（yú）本企业全（quán）部职工平均工资增长幅度”。二是《意（yì）见》要求，企业未实（shí）现国有资产（chǎn）保值增值的，工资总额不得（dé）增（zēng）长，或者适（shì）度（dù）下降（jiàng）。三是《意见》要求，企业按照工资与效益（yì）联动机制确定工资总额，原则上增人不增工资总额、减人（rén）不减工资总额。四是《意（yì）见》要（yào）求，企业按照工资与效益联动机制确定工资总（zǒng）额，但发生（shēng）新设企业或机（jī）构（gòu）等（děng）情况（kuàng）的，可（kě）以合理增加工资（zī）总（zǒng）额。五是《意见》中（zhōng）关于工（gōng）资决定（dìng）机制与中长期激励机制的关系问题。六是（shì）《意（yì）见》中关于工资决定（dìng）机制与科技创新（xīn）奖励制度的（de）关系问题。七是《意见》中关于工资决定机制与（yǔ）国有科技企业激（jī）励约束（shù）机制的关系问题。八（bā）是《意见》的实施有（yǒu）必要探（tàn）索健（jiàn）全工资分配监（jiān）管体制机制（zhì）。

       虽然工（gōng）资决（jué）定机（jī）制（zhì）改革（gé）中实（shí）操问题的探索取得了一些成效，但是企业工（gōng）资总额与经济效益挂钩的“一适应、两（liǎng）挂（guà）钩”决定机制比（bǐ）较粗（cū）放的问题仍然存在。现实中的国有（yǒu）企业（yè）情（qíng）况比较复杂，改革进展不平衡等问（wèn）题还不同程度存在，导致出资人在（zài）直（zhí）接管控企业工（gōng）资总量时，面临提升（shēng）国资监管的（de）科学性、针对（duì）性、有（yǒu）效性等问（wèn）题。

（三）工资（zī）决（jué）定机制（zhì）改（gǎi）革（gé）的深化

2019 年 10 月 31 日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚（jiān）持和完善中国特色社会（huì）主义制度、推进（jìn）国家治（zhì）理体系和治理能力现代化（huà）若干重大问（wèn）题的决定》（以下（xià）简（jiǎn）称《决定》）提出：“形成以管资（zī）本为主的国有资产（chǎn）监（jiān）管体制，有效发挥国有资本投（tóu）资、运（yùn）营（yíng）公司功能作用。”2019 年 11 月 7 日，国（guó）务院（yuàn）国资委印发《国务院国（guó）资（zī）委关于以管资本为主加快（kuài）国有资产监管职能转变的实施意（yì）见》（以（yǐ）下简称《实施意见》）明确要求加快实现（xiàn）从管企业向管（guǎn）资本转（zhuǎn）变，形成（chéng）以管资本（běn）为主（zhǔ）的国有资产监管体制。

       由此可见，首先，深化国资国企改（gǎi）革（gé），“以管（guǎn）资本（běn）为主加（jiā）强国有资（zī）产监管”，势必要求我们“调（diào）整（zhěng）优化工资总额管理方式”，国资委如何（hé）管控（kòng）投资公司、运营（yíng）公司（sī）、产业集团等（děng）“三类（lèi）公司”，这是深（shēn）化工资决定（dìng）机制改（gǎi）革的（de）重要（yào）前置性工（gōng）作；其次，在不同国企内（nèi）逐步探索与之相（xiàng）匹（pǐ）配的差（chà）异化管理，合理确定（dìng）不同企业的工资增减空（kōng）间；最后，以管资本为主的分级管理的有效传（chuán）导（dǎo）依赖出资（zī）人（rén）职责的分级履行。

工资决定机制分级监（jiān）管体（tǐ）系（xì）改革（gé）的关键是国有资本体制改革

（一）工（gōng）资决定机（jī）制分级监管体系的形成

国有资本（běn）投（tóu）资（zī）公司、运营公（gōng）司、产业（yè）集团“三类公（gōng）司”总体格局，是以管资（zī）本为主改革国（guó）有资本授权经营体制的重（chóng）要内涵、重要举措。《国企改革（gé）三（sān）年行动方案（àn）（2020—2022 年（nián））》对“三类公司”进行了明确界定、系统部署。2021年 2 月 23 日，在（zài）国企改革新闻发布（bù）会上，国务院国资委党委书（shū）记、主任（rèn）郝鹏在回答国资监管体制（zhì）改革的问题时表示，改革国（guó）有资本授权经营体制，对“三类公（gōng）司”“一企一策”实施授权放权，进一步聚（jù）焦管资本来提升国（guó）资监管效能。按照以管资本为主加强国资监管的（de）总体要求，以及（jí）“谁出资谁管理”的要求，“三（sān）类公司”是一般国有企业的出（chū）资人，如下图所示。

强化（huà）以管（guǎn）资本为主的国（guó）有资产监管体制（zhì），这是新（xīn）时期对提高国有（yǒu）资（zī）产监管（guǎn）能力和水平提出的新要求，这就要求我（wǒ）们积极探索和完善与之相适应的工资决定（dìng）机制分级监管体系，即“三（sān）类公司（sī）”集团总部职（zhí）工和其出资企业职工各（gè）自的（de）工资决定（dìng）机制，达到间接管总量、有效调控企业集（jí）团职工工资水平的目（mù）的。

（二）工资决定机制分级监管体系的理念

       2019 年 4 月 19 日，《国务院关于（yú）印发（fā）改革国有资本授权经营体（tǐ）制方案的通知》（以下简称《通知》）中要求，“国有资本投资（zī）公司以对（duì）战（zhàn）略性核心业务控股为主，建立以（yǐ）战略目标和财（cái）务（wù）效（xiào）益为主的管控（kòng）模（mó）式，重点关注所出资企业执行公司战略（luè）和资本回报状（zhuàng）况。国（guó）有资本运营公司以财务性持股（gǔ）为主，建立财务管控模式，重（chóng）点关注（zhù）国有资本流动和增值状况。其他商业类企（qǐ）业和公益类企业（产业集（jí）团）以（yǐ）对核心（xīn）业务控股为主，建立战略管控和运营（yíng）管控（kòng）相结合的模式，重点关注所承（chéng）担国（guó）家战略使命和保障（zhàng）任（rèn）务的落实（shí）状况”。因此，“三类公（gōng）司（sī）”的经营目（mù）标（biāo）是管好国有资（zī）本（běn）的配置、提高国（guó）有资本的配置效率，它与作为市场经营主体的一（yī）般（bān）的国有企业不是处于平等位置，它（tā）不开展（zhǎn）其他任何商业（yè）性具体（tǐ）生产经营活动，不干预（yù）其控股或相对控股的国有企业的日常经营（yíng）活动。

     《通知》中还（hái）明确“出（chū）资人代表机构（gòu）主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参（cān）与公司治理（lǐ），不干预集团公司以下各（gè）级企业生（shēng）产经（jīng）营具（jù）体事项”。2019 年 11 月 7 日，国务院国资（zī）委印（yìn）发《国务院（yuàn）国资委关（guān）于以管（guǎn）资本为主加（jiā）快国有资产监（jiān）管职能转变的实施意（yì）见（jiàn）》（以下简称《实施意（yì）见》）再一（yī）次明确“依法对国有资本投资、运营公（gōng）司和其他直接监管（guǎn）的（de）企业履行出资人职责，将应由企业（yè）自（zì）主经（jīng）营决策（cè）的事项归（guī）位（wèi）于企业，将延伸（shēn）到子企业的管理事项原（yuán）则上归位于（yú）一级企业，确保（bǎo）该管的（de）科学管（guǎn）理、决不（bú）缺位，不（bú）该管的依法放权、决不越位”。

构建以管资（zī）本为主的工资（zī）决定机制分级监管（guǎn）体系（xì）

       为落（luò）实《意见》要求的（de）“管制（zhì）度、管总（zǒng）量、管监督，实行分级（jí）管理，出资人与国（guó）有企业权责清晰（xī）、各司其职”的要求，应建立健全与企（qǐ）业功能相适应的集团总部职工工资决定机制，与灵（líng）活（huó）高效（xiào）市场化经营机制相适应的（de）子企（qǐ）业职工（gōng）工资决定（dìng）机制，与（yǔ）切实增强企（qǐ）业活力相适（shì）应（yīng）的企业集团职（zhí）工工资决定（dìng）机制。

（一）集团（tuán）总部（bù）的工资决定机制

       按照以管资本为（wéi）主加强国资监管的（de）总（zǒng）体要求，国资委（wěi）应制定企（qǐ）业工资总额管理制度，建立（lì）集团总部工资（zī）决定机制，强化“效益降，工资降”的定量化机（jī）制；对企业集团内部（bù）收入分配工（gōng）作进行指导，加强对企业集团工（gōng）资总额及（jí）其他（tā）重大收入分配（pèi）事项的监督管理。具体可以从以（yǐ）下几个方面入手：一是突出工资总额基数管理；二是（shì）突（tū）出工资总额分类管（guǎn）理（lǐ）；三是突（tū）出工资（zī）水平调控管理；四是突出人工成（chéng）本指标管（guǎn）控。

（二）子企业的工资决定（dìng）机制（zhì）

       企业集团应根据（jù）自身战略需（xū）要（yào），组（zǔ）织开展集团内部工资（zī）总额预（yù）算编制、申报、执行以及清算（suàn）工（gōng）作；结合下（xià）属子企业（yè）的行业、规模、发（fā）展（zhǎn）阶段等（děng）因素，制定（dìng）与企业发（fā）展相（xiàng）适应的（de）企业内部工资总额管理办法；建立突（tū）出效益导向、市（shì）场导向（xiàng）的子企（qǐ）业工资（zī）决定机制，针（zhēn）对不同类型子企业进行差异化管理、实施有（yǒu）效监管，加强对子企（qǐ）业工资总（zǒng）额及其他重大收入分（fèn）配事项（xiàng）的（de）监（jiān）督（dū）管（guǎn）理。具体可以从（cóng）以下几个方面入手：一是（shì）落实“两（liǎng）匹配”决定原则；二是落实工资总额（é）分类原则；三是（shì）落实（shí）按要素（sù）分配原则；四是落实内（nèi）部自主分配原则（zé）。

（三）企业集（jí）团的工资决定机制

       目前，国（guó）有（yǒu）企业集团工（gōng）资总（zǒng）额与经济效益挂（guà）钩的工（gōng）资决定机制是比较（jiào）粗放的工（gōng）资调控原则，面临着很多有待（dài）解读的实操问题。《国企改革三年（nián）行动方案（2020—2022 年）》提出了“调整优化工资总额管理方式”的（de）要求（qiú），所以，应积（jī）极探索由（yóu）出（chū）资人通过（guò）汇总企业（yè）集（jí）团总（zǒng）部工资决定机（jī）制（zhì）和企业集（jí）团向国资委（wěi）备案的与其（qí）经营目标相（xiàng）匹配的（de）子企业工（gōng）资决定机（jī）制，形成企业集团工资总额（é）与经（jīng）济效益挂（guà）钩（gōu）的（de）工资（zī）决定机（jī）制，达到间接管总量、有（yǒu）效（xiào）调控企业职（zhí）工工资水平的目（mù）的。

（四）工资决定机制（zhì）分级监管体系的深（shēn）化

       按照新的要求，国资委不（bú）再（zài）对（duì）企（qǐ）业（yè）工资决（jué）定机制预（yù）算（suàn）方案进（jìn）行审批和备案，企（qǐ）业也不再向国资委申报当年的预算（suàn）方（fāng）案，改变预算管理方式（shì）中存在的国资（zī）委与（yǔ）企业之间讨价还（hái）价、相互博（bó）弈的状况，变预算管理（lǐ）为清算管理，年终（zhōng）清算（suàn）时通过（guò）集团总部决定机制和子（zǐ）企业决（jué）定机制确定（dìng）其工（gōng）资提（tí）取发放是否（fǒu）在各自的决定（dìng）机制范围内（nèi），从而监督企业集团总（zǒng）部和（hé）子企业工资总额（é）执行是否合法合规，实行“宽进（jìn）严（yán）出”管理（lǐ），发现问（wèn）题（tí）必（bì）须叫停（tíng）处罚，转变以往“重审批、轻监管”的管理流程，加强事中事后检查（chá）。年（nián）终清算时通（tōng）过（guò）集团汇总总部决定机制和子企业决定机（jī）制确定整个企业工资提取（qǔ）发放（fàng）是否在工资决定机制范围内，是否符合企业集团工资总额与（yǔ）经济效益挂钩的决（jué）定机（jī）制（zhì）。

       诚然，从根（gēn）本上（shàng）解决国企工资决定（dìng）机制，在于通过国（guó）资国企改革的深化，形成以（yǐ）管资本为主的国有（yǒu）资产监管体制，有（yǒu）效发挥“三类公（gōng）司”的（de）功能作用，推进分配制（zhì）度改革，完善（shàn）必要（yào）的（de）制度规（guī）范（fàn），建立（lì）健（jiàn）全国企工资决定机制分级监管体系（xì）。