1 海南垦地融（róng）合发展（zhǎn）背景（jǐng）

        2018 年 4 月 13 日（rì），海南省宣布建设自由贸（mào）易（yì）试验区和（hé）中国特色自（zì）由贸易港。至此，海南迎来了前所未有的发展机遇，“ 全省一盘棋（qí）、全岛（dǎo）同城（chéng）化 ”成为海南整体谋划发展的重（chóng）要理（lǐ）念。统筹全省城乡发（fā）展、推进（jìn）农（nóng）垦和地（dì）方（fāng）城乡一体化（huà），是促进（jìn）海南（nán）农垦（kěn）与（yǔ）地方经济社会（huì）协调（diào）发展、充（chōng）分发挥海南农垦在现代农业建设中（zhōng）的示范（fàn）带动作用的关键。同时，垦地融（róng）合（hé）发展，亦是国家“ 一（yī）带一路”倡（chàng）议实（shí）施、海南国际旅（lǚ）游岛建（jiàn）设、海南（nán）农垦新一轮改革发展、海南国土空间（jiān）规划（huá）等众多重大战略和改革的必然要求。

2 海南垦（kěn）地融合发展现（xiàn）状

2.1 农（nóng）垦移（yí）交社（shè）会（huì）职能

       从（cóng）2010年（nián）起，海（hǎi）南（nán）农垦便开始按照“体制融入地方、管理（lǐ）融（róng）入社会、经济融入市场”的目标 ，逐（zhú）步推动社会职能移交（jiāo）市县。 2016 年 6 月，在《关（guān）于（yú）海南农垦（kěn）农场社会管理属地化改革的指导意见（jiàn）》中提出在推（tuī）进（jìn）基层（céng）社（shè）会治理（lǐ）创新的基础上，海南农垦东昌农场正式挂牌成立“居”，以此正式移交社会管理职能。另外，海南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库、住（zhù）房公（gōng）积金及（jí）学前教育等机构及（jí）事项均全面移交地方；同时（shí），由属地政（zhèng）府进行组织，例如美丽农场（chǎng）、小城镇、危房改造、基（jī）础设施（shī）等多项民（mín）生项（xiàng）目均被纳入地（dì）方统筹规划。

2.2 农垦土地资源实（shí）施资产化、资本化

       土（tǔ）地作为海南省的宝贵（guì）资源（yuán），实施土地资本化及资产化，对（duì）解（jiě）决部分资金紧缺问题非常重（chóng）要。海南（nán）省及海南农垦非常支持海（hǎi）南农垦土地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南（nán）农垦在充分考虑（lǜ）适宜证券化试点（diǎn）的土地清单基础上，积极策划证券化（huà）产品 ，并（bìng）实（shí）施（shī）“ 工（gōng）银（yín）瑞投—— 海垦控股集团土地承包金资产支持专项计划”，至此，以国（guó）有土地租金收益权作（zuò）为证（zhèng）券产品正式成（chéng）为可能。该计划的成功实（shí）施，是海垦集团土地资本化（huà）、证券化改革（gé）创（chuàng）新的重（chóng）要成果，对垦区企业有效盘活土地（dì）资源具有重要的示范作用。

2.3 发挥龙头企业（yè）作用，进行产（chǎn）业整（zhěng）合（hé）

       历年（nián）来，海南农垦主（zhǔ）要（yào）以橡胶（jiāo）为主导（dǎo）产（chǎn）业，其他产业在规模、结构等方面（miàn）均实力较（jiào）弱。近（jìn）年来，海南省迎来改革发（fā）展新机遇，作为海（hǎi）南最（zuì）大的国有企（qǐ）业，海南农垦深感责（zé）任重（chóng）大。因此（cǐ），海南农垦（kěn）充分把握改（gǎi）革新动力（lì），坚持创新（xīn）、协调 、绿色 、开放 、共享的发展（zhǎn）理（lǐ）念（niàn） ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海南农垦明确自身定位和（hé）历史责任 ，在产业方面 ，组建（jiàn）了茶业 、果（guǒ）业、胡椒业等公司；在金融方面（miàn），组建了草（cǎo）畜（chù）、南繁 、医疗（liáo）养生、金融控（kòng）股（gǔ）等公司（sī） ；在运（yùn）营方面，组建了实业（yè）、商贸物流等专（zhuān）业化（huà）公司（sī）。例（lì）如，海垦果业通过构建“ 海垦果业集团+ 专业合作社”的股（gǔ）份（fèn）合作经营模（mó）式，联结芒果种植户，实现（xiàn）芒果（guǒ）产业（yè）资源的有效整合 ；茶（chá）叶公司通（tōng）过对茶产（chǎn）业资源（yuán）、茶叶加工、茶叶品牌 、茶（chá）叶销售渠道等方面的有（yǒu）效整合 ，解决了（le）海 南茶产业“小（xiǎo）、散（sàn）、弱”等问题。海南农垦通过（guò）“八八（bā）战略（luè）”的实（shí）施，充分发挥（huī）了龙头企业带（dài）动作（zuò）用，促（cù）进了海南（nán）现代农业产业（yè）转型升级（jí）及提质增效，给垦地（dì）产业融合发（fā）展（zhǎn）带来积极（jí）影响（xiǎng）。

2.4 积极（jí）开展（zhǎn）招（zhāo）商引资

       为（wéi）全（quán）力支持（chí）海南自贸区（qū）（港）建设，海（hǎi）南农（nóng）垦发挥骨（gǔ）干作用，立足于垦（kěn）地合作、全面发展，保（bǎo）持与地方（fāng）步调一致，积极开展招（zhāo）商引资工作，为海南（nán）经济发展注入（rù）新动（dòng）能（néng） 。 2018年（nián）5 月 ，《2018 中国(海（hǎi）南（nán）)自由贸易试验区(港)百日大招（zhāo）商(项目（mù）) 活（huó）动实施方案》发布，为各市县（xiàn）政府及各单（dān）位（wèi）的招商工作（zuò）指明方向。为（wéi）积极响应该方案，切实推进海南（nán）招商引资工作，海南农（nóng）垦专门制定 了《海（hǎi）南农（nóng）垦百日大招商（shāng）活动（dòng）实（shí）施方（fāng）案》，由（yóu）海（hǎi）垦（kěn）集团领导班子亲自指导，成立（lì）多个（gè）招（zhāo）商小组，围绕海垦“ 八（bā）八战略”，依托医（yī）疗健康、会展、海（hǎi）洋经济（jì）、新能源汽车等（děng）产业，对国（guó）内外相关行业排（pái）名（míng）前 5 名的（de）企业、世界（中国）500 强企业等（děng） 50 家以（yǐ）上企业实施“走出（chū）去（qù）”措施，开展点（diǎn）对点招商。在招商过程中（zhōng），海南农（nóng）垦以打造（zào）一流营商环境、优（yōu）化（huà）服务、极简审批等相关（guān）配套政（zhèng）策（cè），吸引了广大客（kè）商到海南农垦投资兴业。海南农垦致力于（yú）以产业招商（shāng）、精准（zhǔn）招（zhāo）商、以商招（zhāo）商、人（rén）才引进和科技招商等方（fāng）式，与众多（duō）投（tóu）资企（qǐ）业达成（chéng）共识，签订协（xié）议，为充分挖掘海南农垦丰富的资源潜力，推进垦地合作开发、助（zhù）力海南自贸（mào）区（港）建设打（dǎ）下良好基础。

3 海南垦地融合发展存在问题

3.1 规划不衔接

       长期以来，海南农垦（kěn）系统自成（chéng）体系，本轮全省（shěng）“多规合一”规划编制恰逢新（xīn）一轮农垦改革体制机制及机构人员时期，出现问题（tí）主要有：一（yī）方面，土（tǔ）地规划 由当（dāng）地市（shì）县政府统（tǒng）筹，另一方面，垦区土地的所有权在农垦（kěn）企业，使（shǐ）得农垦与市（shì）县政府在规划衔（xián）接和土地（dì）利用（yòng）工作方面脱节。目前，垦（kěn）区有近百个（gè）生产队居民点建设用地被腾退，农（nóng）场场（chǎng）部建成区（qū）、现有场部（bù）及生产队基本未被纳入城镇体系，且建设用地规模基本按照现状用地规模进行确定。据（jù）悉，“多规合（hé）一”规划划（huá）定农（nóng）垦开发边界（jiè）面积3.27 万hm2，其中建（jiàn）设（shè）用地总量调控指标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标较少，同时大量农垦（kěn）场部、连队等现状建设用地被规划为（wéi）农用（yòng）地；海南农垦开（kāi）发边界内划定永久（jiǔ）基本农田 980 hm2，陆域生态保（bǎo）护红线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开发边界总面积的4.77%，占（zhàn）建设用地可（kě）扩展空间的17.9%。据统计，开发边界与陆域生态保护（hù）红线、永久基本（běn）农田两（liǎng）条底线控制（zhì）严重（chóng）冲突（tū），且陆域生态保护红线和永久基本农田零星分散在开发（fā）边界内，导致开发边界内的土地难以利用。

3.2 合作不深入

       为确（què）保垦（kěn）地（dì）间形成利益共同体，针对垦地（dì）融合发展现状，海南农垦与海南省（shěng）澄（chéng）迈、陵水、乐东县政府共同出（chū）资成立草畜科技有（yǒu）限公司，共同发展草（cǎo）畜产业（yè），但在企业运营过程中，在公司（sī）治（zhì）理（lǐ）、项目（mù）投资决策等方面各股（gǔ）东（dōng）存在分歧，公司实质性投资难以落实。为了（le）加快推进南平（píng）产业园开发建设，海南农垦与陵水（shuǐ）县政府（fǔ）共（gòng）同（tóng）出（chū）资成（chéng）立南平医疗养生产业园开发建设公司，并积极（jí）开展了规（guī）划、设计及论证等前（qián）期的工作，但（dàn）在园区开（kāi）发运营模式、管理机制、产业扶持政策方面很难达（dá）成一致。

3.3 对接不（bú）顺畅

       过去（qù），海南农垦与地（dì）方实行的（de）是并行经济发展政（zhèng）策，分别采用不同的体制和模式，基本（běn）为2个相对（duì）独立（lì）的体系，在经济社会发展中（zhōng）呈现出明（míng）显的“二元结构”，造成农垦和地（dì）方在行（háng）政（zhèng）管理（lǐ）、司法、基础设施建设等（děng）方面（miàn）存在（zài）诸多矛盾。随着时（shí）代的发展和市场经济的变化，海南农垦（kěn）产业（yè）经（jīng）济（jì）市场化（huà）和 社会职能管理（lǐ）改革（gé）成为了（le）必然趋势。市场化程（chéng）度的深入推进和农垦改革的逐步完成，为探索农垦与 地方经济（jì）协（xié）调发展创造了条件和机遇（yù），垦地合作及 协调（diào）发（fā）展前景较好。但是，由于垦地的长期发展相 对独立，目前面临（lín）诸多融合发展问（wèn）题，特别是在垦地（dì）对接协调上，仍然存在垦地矛盾复杂、沟通效率低、沟（gōu）通效果不佳等问题（tí），主要表现在（zài）职责不（bú）清、网（wǎng）格化巡查不（bú）完善、联（lián）合打击工作（zuò）协调机制不顺等。

4 海南垦地融合发展（zhǎn）实施（shī）路径

4.1 空间规划一体化

       政府在编（biān）制（zhì）本市县国土空间（jiān）规划（huá）时，应充分重视（shì）垦（kěn）地融合发展有关事项，建立起与农垦（kěn）的编制协同（tóng）关系。一是，在资规局设置“临时坐（zuò）班”制（zhì），根据需要，安排农垦（kěn）人员在资规局临时办公，允许农垦人（rén）员协助开展（zhǎn）国（guó）土空间（jiān）规划相关（guān）工作，便于对涉（shè）及到垦地规划衔接问题时进行及时反（fǎn）馈及处理，确保规（guī）划协调工（gōng）作（zuò）高效进行。二是（shì），在（zài）资规局的协调下，农（nóng）垦专员与市县国（guó）土空间规划编制单位保持密切联系，按照规划传导机制（zhì），落实（shí）省（shěng）级规划总体布（bù）局和指标分配；由农垦（kěn）统筹系统内关于国土空间开发、保（bǎo）护（hù）、整治修复需（xū）求，在农垦系统内（nèi）优化（huà）建设用地空间布局、优（yōu）化永久（jiǔ）基本（běn）农田、生态红线布（bù）局等。

4.2 产业融入一体化

       农垦企（qǐ）业（yè）要积极参与（yǔ）到属地（dì）国（guó）民（mín）经济评价、社会发（fā）展（zhǎn）计划、政（zhèng）府（fǔ）工作（zuò）报（bào）告等相关工作，根据（jù）区位优势、资源禀赋和产业发展定位（wèi）开展项目策（cè）划（huá）、招商引（yǐn）资等工作，确保农垦产（chǎn）业（yè）与属地区域经济、社会发展相（xiàng）匹配。同时（shí），农（nóng）垦应在（zài）与地方政府协调的基础（chǔ）上，积（jī）极（jí）参与国土（tǔ）空间规划、产业规（guī）划、乡村振兴规划（huá）等，建立垦地相互（hù）依存、相互促进的良好（hǎo）关系。各（gè）市（shì）县政府要将（jiāng）农垦各（gè）类产业园区建设纳入属地政府的重点（diǎn）工作并给予支持，将（jiāng）园（yuán）区（qū）的发展情（qíng）况纳（nà）入市县政府的（de）考（kǎo）核体系，保证各类园区平等享受（shòu）所在市县的（de）各项（xiàng）普惠性政策。另外，省级在（zài）下（xià）达给农垦新增建设用地指标、追（zhuī）加分配每年结（jié）余（yú）及收回指（zhǐ）标时，应（yīng）统（tǒng）筹考（kǎo）虑，均衡（héng）垦地产（chǎn）业发展，促进农垦（kěn）产（chǎn）业园区健康发展和项目顺利进行。

4.3 公共基（jī）础设施建设一体化

       各市（shì）县政府应将垦区（qū）“ 五（wǔ）网（wǎng）”基础设施纳（nà）入到（dào）地方统一规划建设中来，给予财政支持，以（yǐ）“ 地方（fāng）财政资金+ 农（nóng）垦（kěn）自有资（zī）金+ 社会（huì）资本”的投入方式，加（jiā）大投入力度，补齐垦区基础设施建设短板，推动农垦和地方（fāng）基础设施建设（shè）有效衔接。基（jī）层医疗（liáo）卫生（shēng）机（jī）构标准（zhǔn）化建设是海南省推进乡村振兴（xìng）战略、城乡一体化的重要任务（wù），因（yīn）此农垦企（qǐ）业要（yào）按照“ 用（yòng）集体土地，建集体设施，供集（jí）体（tǐ）使用（yòng）”的原则，主动配合市县政府相（xiàng）关部门，采取灵活多样的方式，确保各作业（yè）区、生产队卫生室建设，补齐基层医（yī）疗卫生短板，推进城乡医（yī）疗卫（wèi）生均衡发展，提（tí）高垦地间基层卫生（shēng）机构标准（zhǔn）化水平和（hé）服务能（néng）力。

4.4 土地利用一体（tǐ）化

       目（mù）前（qián），垦（kěn）区部分生产队存量建（jiàn）设用地利用分（fèn）散、效率低下，造（zào）成较大的资源浪费。省级相关职能部门应会同农（nóng）垦研究出台垦区存量建设用地置换的有关规定，明确在总（zǒng）量不（bú）突破的前提下，允许垦区（qū）存量建设（shè）用地在权属用地（dì）范围内，按照集约、节约、高效利用的原则进行空间置换，置换后仍按存量建（jiàn）设用地管理（lǐ），原乡村存量建（jiàn）设（shè）用（yòng）地置（zhì）换至场 部（bù）周边的土（tǔ）地（dì），纳入（rù）城镇开（kāi）发边界并按城镇建设（shè）用 地管理（lǐ）。各市（shì）县要以新（xīn）型城（chéng）镇化和美（měi）丽乡村建设（shè）为（wéi）契机，在建设用地（dì）规划布局、建设用地置换手续办理、建设（shè）用地供应等方面（miàn）给予（yǔ）充分支（zhī）持，推（tuī）动垦区（qū）零散存量建设用（yòng）地优化布局，盘活（huó）垦区（qū）存量建设 用地资（zī）源，促进垦区建设用（yòng）地集（jí）约节约（yuē）利用。垦（kěn）区 建设用地应充（chōng）分发挥其价值，这对（duì）垦地融合发展、支持（chí）海南全（quán）岛同城化建设具有重要的意（yì）义。

4.5 项目招商和（hé）落地一体（tǐ）化

        项目招商及落地是产业发（fā）展的（de）重要条件（jiàn）。为发挥（huī）垦地资（zī）源互补（bǔ）优势并充分挖（wā）掘海南整体发展潜力，通过垦地一（yī）体化建（jiàn）设助力自贸港口建设，对（duì）垦地（dì）共同推动项（xiàng）目招商和项目（mù）落地至关重要。在（zài）项目招商方面（miàn），需要政府在产业政（zhèng）策（cè）、银行贷款、公（gōng）共基础（chǔ）设施建设等方面给予大力支持，为（wéi）投资企业创造良好的投资环境；另外，需要农垦做好项目方（fāng）案策划、资源呈现、土地提供（gòng），并积极主动举办各种招商活动，为投资企（qǐ）业进入寻找切（qiē）入点。在项目落地方面，需要政府将项目纳入规划，并给予供地上的便（biàn）利；另外，农垦应积极（jí）协调政（zhèng）府、投资企业、农场（公司）职工多方关系，在土地征（zhēng）用（租赁）、土地综合整（zhěng）治等方面发（fā）挥重要作用，切实推动项目落地和（hé）产（chǎn）业发展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先（xiān） ，将农垦发展纳入重要议事日程中（zhōng）来，加强垦（kěn）地融合发展工作的统筹协调（diào），制（zhì）定垦地融合发展行动计划年度实施方案 ，形成（chéng）“ 一级抓一（yī）级、层（céng）层抓（zhuā）落实（shí）”的工作机制，强力（lì）推进垦地融合（hé）协调发展进程（chéng）。另外，农垦应设（shè）置产业发展战略规划部等部门，并成立垦地融合发展（zhǎn）事务办，积极联（lián）系政府，携手共进，高效沟（gōu）通，有（yǒu）效（xiào）推进（jìn）垦地（dì）融合发展相关事项。

5.2 政策支持（chí）

       省政府各职能部门应按照自贸区（港）建设的（de）标准，以垦区作为自贸（mào）区（qū）港建（jiàn）设中（zhōng）农村地区发展的（de）样板，积极研究垦地融合发展的相关（guān）政策（cè）需求，以（yǐ）主（zhǔ）动创新（xīn）为工作思路，在土地出（chū）让金返还、存量建设用地空间置换、土地流（liú）转税费（fèi）减免（miǎn）等方面（miàn）给予政（zhèng）策支持，为各（gè）市县（xiàn）推动垦地融合发展提供支（zhī）撑。

5.3 创建机制

      首先，创建融合模式。打破“ 壁（bì）垒”，寻求（qiú）有利（lì）于资源共享、利益共（gòng）存、风（fēng）险共担的（de）垦地融（róng）合发展模式，全面挖（wā）掘（jué）海南（nán）优势资源（yuán），实现（xiàn）“ 全省一盘棋，全岛同城化”战（zhàn）略布局；其次（cì），推动机制创新（xīn）。不仅要建立（lì）起（qǐ）合作模式，同时应制定有效的沟通、衔（xián）接机（jī）制，如规划协同机制、事务（wù）联席（xí）会议机制、服务协调机制、监管协同机（jī）制（zhì）等（děng）；再（zài）次，建（jiàn）立保障机制。应建（jiàn）立起（qǐ）垦（kěn）地社会责任共担（dān）机制、重大项目风险评估机制、垦（kěn）地融合（hé）发展协会、垦地融合改（gǎi）革创新机构等。

5.4 人才（cái）交流

       首先（xiān），加强挂职交流。在省级层面，应根据垦地融合发展情况（kuàng），由海（hǎi）垦控股集团（tuán）与省政府各职能部（bù）门互派人员挂职，进（jìn）行（háng）学习及（jí）交流；在（zài）市县（xiàn）级层面，以农（nóng）场（公司（sī））为（wéi）主与属地市县政府进（jìn）行（háng）协调，允许农垦派出专员到相关部门进行挂（guà）职，必要时，亦可（kě）通（tōng）过农垦提出申请，属地政府根据实际需要，派出相关人员至（zhì）农（nóng）垦挂职。其次，加强人才引进（jìn）。垦地应围（wéi）绕农（nóng）垦改革及（jí）自贸区（港）建设制定统（tǒng）一人才引进标（biāo）准并建（jiàn）立人才评价机制，处理好人才引进（jìn）与培（péi）养（yǎng）的关系、刚性引才与柔（róu）性引才（cái）的（de）关系（xì）、新进人才与原有人才（cái）的关系，确（què）保能够吸引人才、留住人才。海南农垦土地（dì）资源丰富，约占海南（nán）全省陆域面（miàn）积（jī）的（de） 1/5，在海南的（de）发展过程中具有举足轻重的（de）地位。特（tè）别是（shì）在当前海南自贸区（港）建（jiàn）设（shè）大背景下，加强垦地融合发展，促进资源（yuán）优势互补，实现利益最大化，更好的推动（dòng）与建设（shè）海南省“全省一盘（pán）棋，全岛同（tóng）城化”战略布局（jú）。