党的十八大（dà）正式揭开了新一轮（lún）国（guó）资国企改革（gé）的（de）序幕，其中（zhōng），国有资本投资运营公（gōng）司改革试点是本（běn）轮改革的（de）中（zhōng）心环节 。本文立足国有资（zī）本投资运营公司的（de）特殊功能定位，以山西省省级国有资（zī）本投资运营（yíng）公司为例，力图（tú）探析搭建（jiàn）与管资本（běn）相适应（yīng）的投资管控机制，以期能够（gòu）为其他地方省市国有资（zī）本投资运营公司的改革试点提供参考（kǎo）。

一、山西省省级国有资（zī）本投资运营公司的（de）改（gǎi）革历程

2017 年，山西省启动新一（yī）轮（lún）国资国企改革。2017年 7 月底，山西省国有资本投资运营有限公司在太原正（zhèng）式揭牌成立，注（zhù）册（cè）资本 500 亿元，并采取合并设立方式（shì），将（jiāng）所持原（yuán） 22 家省（shěng）属国企股权全部一次性注入。另外（wài），省国资委对山西省国有资本投（tóu）资运（yùn）营有限公司进行部分授权（quán），明确了 10 项授权放（fàng）权事（shì）项，授权决定省属国有（yǒu）企业（以下简称出资企（qǐ）业）的投资（zī）计划（huá）、发行（háng）公司债券、重大融资（zī）、担（dān）保（bǎo）事（shì）项（xiàng）。2020 年，山（shān）西省（shěng）国有资本投资运（yùn）营有限公司再次改革（gé），更名为“山西省国（guó）有资本运营有限公司”（以下简称山西国资运营公司），并形成（chéng）“分级授权、厘清职责、品字架构”的（de）山西（xī）特色国资监管新体制，授权履行出资（zī）人管资（zī）本职责（zé），其（qí）中，投资管控是出资人管资（zī）本（běn）职责的重（chóng）要内容（róng）之一。

二、传统（tǒng）管企（qǐ）业体制下投资管控机制（zhì）存（cún）在的（de）问题

改革国有资本（běn）授权（quán）经营体制之前，传统（tǒng）管企业体制下投资监管机制面（miàn）临的主要掣肘问题（tí）包括以下三点。

一是存（cún）在“重审批、轻（qīng）管理”的弊端 。实质上，传（chuán）统管（guǎn）企业体（tǐ）制下的审批制思维（wéi）是出资（zī）人过于重（chóng）视投前审核，力（lì）图为出资企业把好投资（zī）决策关，对投中管理及投后评价考核与责任（rèn）追究机制不够（gòu）重视。二是存在（zài）“重过关、轻实效”问题。在过去的投（tóu）资监管模式下，投前审核更加（jiā）侧重合规性审查，管理制度偏原则性，缺乏细化（huà）的、实操性的可行性研究评（píng）判标准，也缺（quē）乏报考编制（zhì）指南、尽职调查流程与方法等核心环（huán）节。同时，出资（zī）企（qǐ）业普遍存在过关心理，出现可行性（xìng）前瞻研判不够（gòu）深入，目标（biāo）市场定位偏差、核心技术先进性不（bú）足、投资效益不达预期等问题，投（tóu）前可行性研究（jiū）论证（zhèng）的水平有待提升。三是存（cún）在“覆（fù）盖窄、笼统化”短板。出（chū）资企业（yè）长期（qī）以来以（yǐ）固定资产投资（zī）为主，股（gǔ）权投（tóu）资比重相对较小，并且运用多层次资本（běn）市场的意识和（hé）能力不足。因（yīn）此，在过去投资监（jiān）管模式下（xià），出资企（qǐ）业以固定资产（chǎn）投（tóu）资管理为主，对股权投资（zī）、私（sī）募股（gǔ）权投（tóu）资基（jī）金、上市公（gōng）司交易、金融工具等管理（lǐ）不（bú）到（dào）位，并且长期缺乏市场化（huà）商业性投资（zī）与政策性投资、项目投资与科技创新投入的（de）管理规定，投资管理（lǐ）规范（fàn）亟待健全。

三、管资本体制下投资管控机制改革（gé）的（de）必要性

投资管控是（shì）优化、调整国有（yǒu）经（jīng）济（jì）布（bù）局和结构的（de）基本手段，也是国有资本授（shòu）权经营体制改（gǎi）革的重（chóng）要内容。投资管控直（zhí）接影（yǐng）响到（dào）产业布局（jú），产业（yè）布局（jú）又（yòu）决（jué）定了出资企业（yè）的（de）生存基（jī）础、经营效益（yì）、发展后劲和市场（chǎng）竞争（zhēng）力，因此投（tóu）资管控机制改革对国有（yǒu）资本（běn）投资（zī）运营公司的健康发展至关重要，具体体现在以下几个方（fāng）面。

（一（yī））投资管控是国有（yǒu）资本投资（zī）运（yùn）营公（gōng）司践行功能使命的重（chóng）要途径

国有企业是中国特色社会主义（yì）重要的物（wù）质基（jī）础和政治基础（chǔ），是党执政兴国的重要（yào）支柱和依靠力（lì）量。对于（yú）国有企（qǐ）业的职责与（yǔ）使命，习（xí）近平总书（shū）记多次发表重要讲话，作出了“两个支柱”“两个基础”“六个力量（liàng）”“三个排头（tóu）兵”“顶梁柱”等重要论述。对山西（xī）省而言，国有企业是全省经济发展的基（jī）石，是支撑全省经（jīng）济大厦的（de）脊梁。通过构建与（yǔ）管资（zī）本要求（qiú）相适（shì）应的投资（zī）管控机制，充（chōng）分运用产（chǎn）业投资、资（zī）本运作、金融（róng）服（fú）务，可以发挥好（hǎo）山西国资运（yùn）营公司的（de）平台作用（yòng），从而做优做（zuò）强（qiáng）做大国（guó）有资本和（hé）国有企（qǐ）业，提升国（guó）有资本整体质量，更好地发（fā）挥国有资本的控制力、带（dài）动力、影响（xiǎng）力。

（二（èr））投资引领是推进山西省产业转型发展（zhǎn）的现实需要

2020 年，习近平总书记再（zài）次亲临山西视察，提出了“在转型发展上（shàng）率先蹚出一条新路（lù）来”的（de）指示要（yào）求。山西（xī）省的实践（jiàn）也充分证明，转型是山西发展（zhǎn）的根（gēn）本（běn）出路（lù）、唯一出（chū）路，是能够（gòu）走通、可以走好的路，是攻坚（jiān）克难、追赶超越的艰辛探（tàn）索之路。对（duì）此，省委省政府已经（jīng）制定了“时间表”和“路线图”，即到 2025 年（nián）转型（xíng）出雏形（xíng）、2030 年基本（běn）实现转型、2035 年全面（miàn）实现转型。在（zài）这个过程中，山西国资运营公（gōng）司（sī）要加强全局（jú）性谋划、战略性（xìng）布局（jú），推（tuī）动所出资的省属国有企业切实担负起转（zhuǎn）型发（fā）展的重大（dà）使（shǐ）命和历史责任（rèn）。同时，还（hái）要通过高效率、高质量的（de）投（tóu）资，充（chōng）分发挥引导、带动和支撑作（zuò）用，不断优化国有资本（běn）布局（jú），当好（hǎo）山西省（shěng）转（zhuǎn）型发展的主力军、排（pái）头兵。

（三）投资管（guǎn）控是国有（yǒu）资本（běn）保值增值的必然要求

以前，部分国有企（qǐ）业投资管理不够规范，导致（zhì）了大量国有资本沉淀，大（dà）而不强，全而不（bú）优（yōu），资源要素（sù）配置效率（lǜ）不高。有的项目投产运营后长年（nián）亏损，主要（yào）靠资（zī）本金维持；有的项目开工之（zhī）际即为亏损之时；有的项目建设过程中就已（yǐ）预计要亏（kuī）损，不得不停工。而通过建立与管（guǎn）资本要求相适应的（de）投资管控（kòng）机制（zhì），下大气（qì）力（lì）抓投（tóu）资管控（kòng）、抓有效投资，可（kě）以彻底刹住（zhù）不（bú）理（lǐ）性的投资、盲目的投资、无（wú）效的投资，并且能够坚持效（xiào）益为中（zhōng）心，真正按市场化、法治化的理念和思（sī）路（lù）管好、用好投资，全力（lì）提升投资质效，力促国有资本（běn）保值增（zēng）值。

四、国有资本投资（zī）运营公司投资管控机制改（gǎi）革（gé）基本思路

山西国资运（yùn）营公司成（chéng）立后，先是围绕出资人基（jī）本职（zhí）责，并结合投资监管实（shí）践经验，在调研出资企业投资现状和存在问题的基础上，不断（duàn）探（tàn）索改革优化（huà）投资管理体系，然后先后经历三次重（chóng）构，力（lì）图（tú）构（gòu）建（jiàn）与管资（zī）本要求相适应的投资（zī）管（guǎn）控机（jī）制。其基本思路是：作为积极股东（dōng），以法人治（zhì）理机制为根本途径（jìng），以管（guǎn）好国有资本（běn）布局和（hé）国有资本（běn）回报（bào）为（wéi）逻辑（jí）出（chū）发（fā）点，制定（dìng）授权放权清（qīng）单和投资项目负面清单（dān），并（bìng）坚（jiān）持战略管控和财（cái）务管控相结合、放（fàng）活和（hé）管好相（xiàng）统一的（de）原则，主抓（zhuā）关键环节核（hé）心（xīn）要素。改革要（yào）点主要体现在以下几个（gè）方（fāng）面。

一是去行政化，实现市场化、法治化。从行政审批向通过法人治理机制履（lǚ）行出资（zī）人职责转变，从保姆式（shì）管理向积极股东转（zhuǎn）变，将投资研究（jiū）决策权回归企业（yè）。二是放管结合、把好重点项（xiàng）目决策关。对限额以上、主业范围之外的境外投资项（xiàng）目（mù），由山西国资运（yùn）营（yíng）公司（sī）和出（chū）资企业进行同步可行性研究；其（qí）他项目则由企（qǐ）业自主决策。三是（shì）以绩为尺，向考核要成效。树立鲜明的效率（lǜ）效益管理（lǐ）导向，坚守投资效益为（wéi）中心（xīn），并注重对投（tóu）资效果进行评价考核，以此倒逼企业自（zì）我加压、自我约束、审慎投资、提（tí）高效益。四是（shì）设（shè）定投资标准（zhǔn）、抓实关键环节。设定企业（yè）发展赛道（dào）、投资能（néng）力与（yǔ）产业发展线指（zhǐ）标，并建立可行性研究评判（pàn）标准体（tǐ）系。对（duì）在主业和新（xīn）兴产业（yè）范围（wéi）内具（jù）备（bèi）投资能力（lì）且达到发（fā）展线指标的增量（liàng）投资项目，由企业依法依规组织决（jué）策；禁（jìn）止企业对超出范围（wéi）、不（bú）达能力和（hé）发展（zhǎn）线指标的增量项目进行投资。五是全程管控，有效（xiào）防范投资风险（xiǎn）。由（yóu）偏重投（tóu）资事前审批向事前、事中、事后全过程管理转变，如强化投中监（jiān）控，通过平台监测（cè）、监督，及时发现重大不利（lì）变化，及时采取止损措施；强化项目投（tóu）后评价，将投后评价结果与可研（yán）报告所列发展线（xiàn）指标进行对比（bǐ），同时，对比结果（guǒ）要与业绩考核紧（jǐn）密挂钩，以此实现投前审核（hé）标（biāo）准化、投中监（jiān）控动态化（huà）、投（tóu）后（hòu）考评刚性化的投资全流程闭环管控（kòng），切实有效（xiào）防范投资风（fēng）险。六是（shì）建（jiàn）立专业力量，构筑专业投资（zī）能力。要设立国资运（yùn）营研究院，建设专业化研（yán）究团队，并构建行业数据（jù）库（kù）和（hé）专家库（kù），全力强化前瞻研判能力（lì），为投资决策提（tí）供专业咨询（xún）支持，大（dà）力提升（shēng）投资（zī）决（jué）策的（de）科学性和有（yǒu）效性（xìng）。

五、国有资本（běn）投资运营（yíng）公司（sī）投资管控机制的搭（dā）建

（一）投前管理关键环节

山西国资运营公司逐步构建四级投前同步论证机制，主（zhǔ）抓投资方向、投资能（néng）力（lì）、投资效益等环节（jiē）。一是投向方面，要把握三个“符合”，即出（chū）资企业投资项目要符合国（guó）有资本（běn）布局方（fāng）向、符合山西省转型发展（zhǎn）方向（xiàng）、符合企业战（zhàn）略发展方（fāng）向，并聚焦主责（zé）主业，围（wéi）绕主业目录开展投资，原则上（shàng）不允许企业在主业和新兴产（chǎn）业之（zhī）外（wài）开展增量项目投资（zī）。二是投资能力方面（miàn），要以资产负债率为（wéi）核心，以投（tóu）资（zī）主（zhǔ）体的资本（běn）实（shí）力、财务承受能力为出发点来开展增量项目（mù）投资，并（bìng）抑制高负债（zhài）企业投资（zī）冲（chōng）动。例（lì）如，对资产负（fù）债率超过警（jǐng）戒线但未超过（guò）重点监管线的（de）企业，审慎开（kāi）展投资；对（duì）资产负债率超过重（chóng）点监（jiān）管线的企业，原则（zé）上禁止通过（guò）债务融资实施增（zēng）量投资项目；固定资产（chǎn）投资项目资本金应至少达到法定最（zuì）低比（bǐ）例。三是投资效益方面，设定关键（jiàn）盈利能力指标，参照国家标准（zhǔn），对标行业优秀值、良（liáng）好值、平均值，推进新（xīn）增项目关（guān）键指标迈过全国同行业平均（jun1）水平（píng）“生存线（xiàn）”、力争达到全国先进水平“发展（zhǎn）线”。四是（shì）以市（shì）场可行性和技术可行性为（wéi）基础，对标分析项目所在行业的市场（chǎng）现（xiàn）状及发展趋势、市场容量和竞争格局、重点竞争对手经营情况等，预估研（yán）判项目市场竞争（zhēng）力；对（duì）标分析项目所在行业的（de）前沿趋势，对比重点企业的技术路径（jìng）及关键技术（shù）指标，研判（pàn）项目技术及工艺水（shuǐ）平的先进性，以此（cǐ）作为项目（mù）投资决策的重要（yào）参考。

（二）投中管理重点内容

一是动态跟踪（zōng）管理。山西国资（zī）运营公司（sī）正在逐步完善（shàn）系统（tǒng）功能模块设计，建立标准化投（tóu）资台账，将（jiāng）投资全过（guò）程流程、资料流转等嵌入系统，并动态（tài）跟踪分析运营中的投资项目（mù），及时发现项目中的重大不利变化，督促（cù）出（chū）资企业及时调整方案，及时采（cǎi）取止损措施（shī）。二是阶（jiē）段性抽查（chá），组织出资企业（yè）定期分析固定资产投资项目的预（yù）算执行情（qíng）况（kuàng）和（hé）建（jiàn）设进度情况（kuàng），严控设计概算不超可研（yán）投资估算、施工预算不超设计概算、竣（jun4）工结（jié）算决算不超施工预（yù）算；强化财务硬约束，加强被（bèi）投资企业的财务监控。

（三）投后管（guǎn）理关键环节

重点抓（zhuā）好投（tóu）后（hòu）评价（jià）、绩（jì）效（xiào）考核、项目审计（jì）三个环节。一是投后评价方面，组织出资企业每（měi）年对已完成（chéng）竣（jun4）工验（yàn）收或交付验收（shōu）后（hòu）一个财务年度的（de）固定（dìng）资（zī）产投资项目，以及已完（wán）成登记手续或产权交割手续（xù）、取得管理权（quán）一个财务年度（dù）后的（de）股权投资项目开展（zhǎn）项目后评价，以研究（jiū）项目的（de）决（jué）策、实施、结果及其（qí）影响等。同时，要着重（chóng）对比发展线指标的实际结果与（yǔ）项目（mù）决（jué）策时确定（dìng）的预期目标（biāo），找出差（chà）距，总结（jié）经验，吸（xī）取教训，以达到改善投资（zī）决策和管理水（shuǐ）平、提升投资效益（yì）的目的（de）。山西国资运营公司可适时选择部分（fèn）重大（dà）投资项目，委托独立的第三（sān）方（fāng）机（jī）构开展（zhǎn）投后评价，并向企业通（tōng）报投后评价（jià）结（jié）果，推广项（xiàng）目开展的（de）有益经验。二是绩效考核方面（miàn），要督促出资（zī）企业建立（lì）健全投（tóu）资业务（wù）责任体系。所有投资项目（mù）均应明确项目负责人和实施团（tuán）队，并且依据项目可行性研究报告数（shù）据（jù），签署项目（mù）投资目标责任书；在项目建成投产或（huò）运（yùn）营后，实行项目后评（píng）价结果与责任书目（mù）标奖罚联动（dòng），与企业班子成员的本（běn）年度绩效薪酬（chóu）兑现（xiàn）直接挂钩。三是项目（mù）审计方面（miàn），要督（dū）促（cù）出资企业建立多部门协调联动机制，跟踪审计投资决策、资金使用、投（tóu）资收益（yì）、风险管控（kòng）等关键环节（jiē），并及时提出审计建议，以达到规（guī）范项目（mù）管理（lǐ）、防范化解风险（xiǎn）的目的（de）。

（四（sì））中介机（jī）构（gòu）管（guǎn）理

出资企业应强（qiáng）化中介机构管理，实行（háng）诚信承诺和黑名单制（zhì）。出资（zī）企（qǐ）业应与（yǔ）进行可（kě）行性研究（jiū）论证、尽职调（diào）查、审计、资（zī）产评估及投后评价的中介机构签订诚信承诺书，凡（fán）发现舞弊或造假（jiǎ）行为的，将终身追（zhuī）责。山西国（guó）资运（yùn）营（yíng）公司、出资企业分别建立中介（jiè）机构的信息公开和“黑名单”制（zhì）度（dù），引（yǐn）导和督促（cù）“阳（yáng）光（guāng）”操作，将违（wéi）规的中介机构列入“黑名单”，要求其一（yī）定时期内不得在出资（zī）企业范围内（nèi）开展业（yè）务。

六、结语（yǔ）

投资管控是国有资（zī）本授权（quán）经营体（tǐ）制改革的重要内容，国有（yǒu）资本投资运营公司要在精准把握“管资本”核心要义的基础上，在（zài）厘清（qīng）权责边（biān）界（jiè）的（de）前提下（xià），结合区域国资国企改革所处阶段特征、产业布局结构、国资规模等实际（jì）情况，以管好国有资本布（bù）局和（hé）国有资本回报为（wéi）出（chū）发点（diǎn），立足积极股（gǔ）东身份，构（gòu）建（jiàn）与本区域特征相宜（yí）、适合（hé）管资本要求的投（tóu）资管控机制。