一、引言

公共景区,在本文中特指（zhǐ）公共资源依（yī）托（tuō）型景区,是指经政府审（shěn）定（dìng）命名并划定（dìng）明确范围,以（yǐ）国有资源为主的（de）,具（jù）有观赏、文化或者科学价值,自然、人文景观比（bǐ）较集（jí）中,环（huán）境（jìng）优美,具有一定（dìng）旅游条件,供（gòng）人们游览、休闲或进行科学、文（wén）化活动（dòng）的地域。这些公共景区（qū）不仅是我国稀缺的、垄断的自然（rán）文化（huà）遗（yí）产资源,也是（shì）我国旅游业发展的主要吸引物与主力军。

二、我国公共景区政府规制历（lì）程及其阶段特（tè）点

新中国成立（lì）以来,我国旅游景区行业发展大致经历了4个阶（jiē）段,即萌芽（yá）发展阶段（duàn）（1978年（nián）前处于低速发展（zhǎn）阶段（duàn））、起步发（fā）展阶段（改（gǎi）革开发后进入粗放经（jīng）营（yíng）阶段）、成长发展阶段（20世纪80年代末步（bù）入规（guī）范经营（yíng）阶段）和（hé）快速发展阶段（20世纪（jì）90年代（dài）以来（lái）走（zǒu）入体（tǐ）验经济阶段）。而与之相对应的（de）,公共景区政（zhèng）府规划也经历了（le）以下（xià）3个（gè）阶段：

（一）公共景区规制停滞阶段

即新中国成立后至1979年,景区发展一直（zhí）处于停滞阶段,此时正（zhèng）值国家建设的最艰难年代,众多自然文化资（zī）源遭受到严（yán）重破坏（huài）,景区发展处于放任自流状态,旅游只是众多事业中的很小一部分。

（二）公共（gòng）景区加强规（guī）制（zhì）阶段

即改（gǎi）革开放后到（dào）20世纪90年（nián）代中期,从1982年（nián）国务院审定公布第一批国家（jiā）级风景名胜区、开始（shǐ）兴（xìng）办（bàn）森林公园以来,国家（jiā）出台了（le）对公共（gòng）景区的众多管理（lǐ）措施,包括1985年颁（bān）布了《风景名（míng）胜区管理暂行条例（lì）》,同年参加《保护世界（jiè）文化和自然遗产国际公约（yuē）》,1993年出台了《森林（lín）公园管理办法》,1994年颁布（bù）了（le）《自（zì）然保护区（qū）管理条例（lì）》等,极大地促进了我国日益濒危的自然、文化遗产资源的（de）保护（hù）,同时也为（wéi）“以经济（jì）建设（shè）为中（zhōng）心（xīn）”的旅（lǚ）游经（jīng）济事业（yè）“保（bǎo）驾（jià）护航”。

（三）公共景区放松规制阶段

即20世（shì）纪90年代（dài）后（hòu）期至今（jīn）,随着我（wǒ）国经（jīng）济改革的不断深入,以及地方发展旅（lǚ）游经济的（de）意识不断增强（qiáng）,公共景（jǐng）区也（yě）在转变原先的事业管理（lǐ）体制,积（jī）极促进所有权与经营权分离,出让经营（yíng）权（quán）,实行企业化经营,这起（qǐ）始于1997年民间（jiān）资（zī）本参与风景名胜资源的开发与（yǔ）经营,当（dāng）年湖（hú）南（nán）省（shěng）分（fèn）别（bié）以委托经（jīng）营和（hé）租赁经营方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖（hú）的开发经营权,已开（kāi）发的风景名胜区也（yě）通过（guò）旅游企业的（de）改（gǎi）制进行了景区经营权的转让（ràng）；2000年,出现了（le）全（quán）国首例风景名胜资源（yuán）旅游经营企（qǐ）业改制实现经营权转让的案例,浙江富春旅游股（gǔ）份（fèn）有（yǒu）限公（gōng）司将49∙6％的（de）国有（yǒu）股权整体转（zhuǎn）让给浙江金都（dōu）实业有限责任公（gōng）司,桐庐一半山水（shuǐ）景（jǐng）区的旅（lǚ）游经营权（quán）交（jiāo）给了民间资本；2001年2月,四川省旅游局（jú）宣布（bù）出让九寨（zhài）沟森林公（gōng）园等10大著（zhe）名旅游景区及（jí）100多个景（jǐng）点的（de）经营（yíng）权；截至2002年,全国至少有19个省、自治区、直辖市（shì）,300多个大小不一的景（jǐng）点加（jiā）入了出让经营权的行列；2001年（nián）国（guó）务（wù）院在《关于进一步加快旅游业发展的通知》中明确提出,要鼓（gǔ）励多种（zhǒng）经济成分参与旅游业发（fā）展,有（yǒu）计划、有（yǒu）步骤地（dì）吸引外资和（hé）港澳台资参与开（kāi）发旅游（yóu）资（zī）源；根据我国加入 WTO的承诺（nuò）,到2003年,外商可以在我（wǒ）国投资景区,旅（lǚ）游景区（点）可以对外（wài）资实行转（zhuǎn）让（ràng）经营、出租经营、委托经营（yíng）等（děng）新模（mó）式。

三、我国公共景区放松规制后存在（zài）的（de）主（zhǔ）要（yào）问题

在（zài）放松规制的（de）过程中,公共景区虽然得到（dào）了长足（zú）发展,但（dàn）其保护与开发（fā）、公平与效率的矛盾也（yě）在不断拉（lā）大,出现了（le）以下因果（guǒ）渐进的（de）6大问题。

（一（yī））公（gōng）共景区条块管理严重（chóng）,所有（yǒu）权虚化

长期以（yǐ）来,我国（guó）对公（gōng）共资（zī）源,特别是自然文（wén）化（huà）遗产资源的管理,一直没有（yǒu）进行（háng）明确的制度安排,在两种经（jīng）济体制的（de）混合和（hé）过渡中,名义上,国家自然文化（huà）遗产资源产权属全民（mín）所有；而实际上,公共景（jǐng）区（qū）资源管辖（xiá）分属在建设（shè）、文物、林业、地质、海洋、环保、水利和宗教（jiāo）等不同部（bù）门管理,条块分割、多头管理现象严重,再加上行政事业性（xìng）管理,导致景区产权主体并不明确,国家（jiā）缺少一（yī）个专门的、稳定的、权威机（jī）构代表国家行使（shǐ）所有权职能,造成所有者的事（shì）实缺位和（hé）虚化；在2006年最新（xīn）出台的（de）《风（fēng）景名胜区（qū）管理条例》中,按第四、第五条规定,国（guó）家建设（shè）主（zhǔ）管部门负责（zé）全国风景名（míng）胜区（qū）的监督管（guǎn）理工作,而由当地县级（jí）以上地方（fāng）人民政府设置景区管理机构负责景区的（de）保护、利用和统一管理工作；名（míng）义上,行（háng）政法规赋予国家风景名胜区管理（lǐ）机构统一管理的（de）最（zuì）高权力,实（shí）际（jì）上,对管理工作（zuò）最（zuì）根本的管理（lǐ）机构负责人的任免、监（jiān）督以（yǐ）及管理经费（fèi）来源、使用、监督等问题行政（zhèng）法规（guī）均未涉及,并且（qiě）景区（qū）所有者与管理者主体仍（réng）未统一。

（二（èr））公共景区管理体制紊乱,行业指（zhǐ）导与行政管理难以统一

公共景区管（guǎn）理体制经历（lì）了（le）几上几下（xià）的变化,目前主要实（shí）行（háng）综合管理（lǐ）和分部门（mén）管理相结合的管理（lǐ）体制,但由于当前法律法规（guī）的含混或缺位,以及行政（zhèng）职能归地方政府行使,行业部（bù）门只负有行（háng）业管理与技术指（zhǐ）导职（zhí）能,导致（zhì）景区管理职能下放到（dào）地（dì）方政府,造（zào）成国家对于景区的管理工作（zuò）仅仅具有“指导”意义,相对于地方政府的行政管理 （主要通过景区（qū）领导人的任（rèn）命权）显得十分（fèn）软弱,以至于相当（dāng）多（duō）的景区（qū）管理

工作首先要服（fú）从于地方政府拉动地方（fāng）经济的 “大局”,而（ér）不（bú）是以保护好（hǎo）国家（jiā）的（de）自然文（wén）化遗产资源（yuán）为首要任务。同时,在法规缺位情（qíng）况下,因（yīn）为缺乏国家层（céng）面的综合、统（tǒng）一（yī）管（guǎn）理,分散的管理模式势必会造成（chéng）管理目标、绩效考核标准、社会公平原（yuán）则等诸多的不（bú）一致；结果只（zhī）能造成对珍贵（guì）的（de）自（zì）然文（wén）化遗（yí）产资源,以低（dī）标准低（dī）水平（píng）的维护（hù）替代高（gāo）水（shuǐ）平（píng）的科学（xué）有效的资源保护；以经济性开发特别是野蛮密集式旅游开发冲击资源（yuán）保（bǎo）护和资源合（hé）理利用。

（三）公共景区管理目标与（yǔ）经营任务交（jiāo）叉（chā）,景（jǐng）区融资渠道狭窄（zhǎi）

长（zhǎng）期以（yǐ）来,公（gōng）共景区建设和（hé）管理经费（fèi）主要（yào）依（yī）靠各（gè）级（jí）行政主管部门的部门经费划拨（bō）以及地（dì）区政（zhèng）府的财（cái）政（zhèng）拨款（kuǎn）,如国家主管部门和地（dì）方政府对自然保护区的投资一般（bān）仅限于基建、人（rén）头（tóu）事业费和专项补助,社会投（tóu）资和国外（wài）捐助还很（hěn）少；一般（bān）来说经费有限,投入缺（quē）口很大（dà）,造成了重保护无资金、重资源无效益的尴尬（gà）局面；管理体制（zhì）与财政约（yuē）束是导致公（gōng）共（gòng）景（jǐng）区（qū）机构（gòu）的管理目标与经（jīng）营任务交叉的最重要原因,这种交叉（chā）问题（tí）促使了一些公共景区走上市场找出路,管理机构由（yóu）事业单（dān）位（wèi）转向企业化经营,直至股（gǔ）票上市；这种貌似国（guó）家（jiā）风景名胜区管理体（tǐ）制创新的事（shì）物,实为将国家珍稀自然文化遗产资源市场化,使我国（guó）薄弱的自然文化遗产管理工作雪上加霜（shuāng）。

（四）公共景区代理关系扭曲,集团利益现象严重

一些公（gōng）共景（jǐng）区管理机构（gòu）设置比较混乱,政（zhèng）企不分、权责不清,将本属于全社会的（de）公共资源变（biàn）成了（le）某个利（lì）益集团的“私家（jiā）园林”和“摇钱树（shù）”,各部门集团在景区“割地开店（diàn）”、管理（lǐ）经营两不（bú）误（wù）,从而扭（niǔ）曲了景区正常的委托—代（dài）理（lǐ）关（guān）系,导致了产（chǎn）权模糊和激励（lì）失效（xiào）,严重损害了（le）公共利益,造成了“重（chóng）开发（fā）轻保护”下的资源过（guò）度开发和破坏。特别是随着景区经营权（quán）的放（fàng）开,外部利益集团看好自（zì）然文化遗产（chǎn）资源的资源资产特（tè）性以及收（shōu）益大风险小甚（shèn）至（zhì）无风险性,纷纷（fēn）向自（zì）然文化遗产资源伸手（shǒu）,出现了（le）众多的寻租、低价贱卖（mài）等现象（xiàng）；而（ér）有些人简单地把体制改革与放权和市场化等同。殊（shū）不知（zhī）,在国家自然（rán）文化遗产资源（yuán）管理体制上,放权（quán）和市（shì）场化已（yǐ）经走（zǒu）得（dé）比老牌（pái）资本主（zhǔ）义国家还要远了,不仅未合理（lǐ）实现公共利益（yì）诉求,而且（qiě）还导致我国自然文（wén）化遗（yí）产资源（yuán）成为某些利益集团的“赚钱工具”,严重干扰了这些（xiē）公共资源的保护工作。

（五）公共景区经济（jì）功能无限扩大,价格设置不合（hé）理

目前,一些公共景区正在被急功近利者变成“旅游经济开发区”,这种错（cuò）位（wèi）开发使“积极开发”替代了“合理利用”,形成了重开发轻保护、重经济轻资源等不良观（guān）念（niàn）,乃（nǎi）至出现了（le）景区城市化（huà）、商（shāng）业（yè）化和人工化的不良（liáng）趋势此（cǐ）外。一（yī）些（xiē）公共景区将门（mén）票（piào）作为最大（dà）的经济收入,以（yǐ）至于许多公共景区的门票（piào）“涨声”一（yī）片,而相应（yīng）的门票收入分配并不合理（lǐ）,景区维护（hù）费和资源补偿费（fèi）来（lái）源（yuán）仍旧困（kùn）难,公共景区门（mén）票（piào）没有体现它的本来功能（néng）。

（六）公共景区企（qǐ）业表现出（chū）程度不同的垄断经（jīng）营特征

比如黄山旅游股份（fèn）公司将（jiāng）“景区内（nèi）所有（yǒu）优良企业的经营性资产（chǎn）归（guī）股份公司所有”,并在黄山（shān）核心区 “精华景区内,享（xiǎng）有优先开发权和垄断（duàn）经营权”,将黄山公共资源纳入企业（yè）的垄断（duàn）经营中；其实,当地（dì）政府在推动风景区管理机构（gòu）企业化经营、景区上市过程（chéng）中,对风景（jǐng）区经营（yíng）服务的垄断实际上（shàng）是一（yī）种（zhǒng）“行政（zhèng）垄断”；虽然要（yào）求景区内旅（lǚ）游经营性设（shè）施的建设和（hé）经营必须服从保护的目（mù）标,但这（zhè）决不影响着这些（xiē）握有硬性捆绑（bǎng）经（jīng）营项目的企业享（xiǎng）有垄（lǒng）断经营的特权。特别是在景区管理机构与（yǔ）景区企业的自我代理、垄断经营、自我（wǒ）监管中（zhōng）,容易促使（shǐ）景区管理（lǐ）机构工（gōng）作（zuò）重点集中于（yú）吸引游客、提高门票收入,即经营性项目上（shàng）,出现了景区“人满为患”现象；同时,为了拉动游客量（liàng）,各地政府和各（gè）景区不惜投巨资（zī）在公（gōng）共景（jǐng）区核心区内修建大型索道、宾（bīn）馆和娱乐场所（suǒ）以应付假日里超（chāo）载（zǎi）的（de）游客量,出现了区内“屋（wū）满（mǎn）为患”现（xiàn）象。

四、我国公（gōng）共景区未来政府规（guī）制的若干建议

针对上述问题,我国（guó）公共景区在未来政府规制必须在强调保护与开发（fā）动态平衡（héng）、公平与效率双（shuāng）向兼顾的前提下,研究“市场失灵”和“规制失（shī）效（xiào）”下（xià）公共景区（qū）政府（fǔ）规制优（yōu）化的（de）途径,从而进入了（le）再规制（zhì）与放松规制并（bìng）存阶段,以期更好地实现保（bǎo）护作（zuò）为（wéi）人（rén）类（lèi）遗产（chǎn）的资源（yuán）和满足人们的旅游休（xiū）闲需求的双（shuāng）向功（gōng）能,平衡公共景区各相（xiàng）关利（lì）益（yì）集团的权益要（yào）求,提高（gāo）公共景区整体福利。

（一）在肯定（dìng）公共景区所有权与经营（yíng）权分离的基础（chǔ）上,完善以（yǐ）经营（yíng）权（quán）转让（ràng）为核心的（de）公共景区产权流（liú）转（运行）制度

在强调“市场在资源配置中的基础性作用”的同时,发挥制度在解决公共领域（yù）“市（shì）场失（shī）灵”、有效供给、公平发展等方面的关键性作用,从（cóng）而为各（gè）类公（gōng）共景区如何推（tuī）进资源向产品、资源向资本（běn）的合理转化,资源权益进入产品市（shì）场和资（zī）本市场实现（xiàn）高效益运作提供制度（dù）保障（zhàng）；同时通（tōng）过合理地评估公共旅游资产的现（xiàn）存价（jià）值和未来增值,构建公平、有（yǒu）效的公共景区产权变（biàn）更、流转与交易（yì）等运（yùn）行机制,确保国有旅游资产的保值与增值任务,促进（jìn）景区各（gè）利益相关主体的权责（zé）利分配（pèi）,实现景（jǐng）区保护公共（gòng）资源和承担社会公益的功能,达到可持续发展的目的。

（二）结合景区政企制度（dù）设置,根据产权有效运行要求,进一步完（wán）善公共（gòng）景区委托代理契（qì）约关（guān）系

构（gòu）筑合理有效的景区企业（yè）代（dài）理机制（zhì）,完（wán）善景（jǐng）区委托管理契（qì）约制度,从而理顺景（jǐng）区管理机构与景区（qū）企（qǐ）业的关系,通过相关制度设（shè）计（jì）来（lái）保障企业能够在景区竞争性（xìng）业务领（lǐng）域实现市（shì）场（chǎng）化（huà）、企业化和专业化中发（fā）挥（huī）主体作用；从而建（jiàn）立起适应（yīng）不同类型公（gōng）共（gòng）景区的管（guǎn）理体制,以整合公共景区多元化目标与功能,协调（diào）各（gè）相关（guān）利益主体的利益诉求,以确保实现“强调公（gōng）平兼顾（gù）效率、严格（gé）保护积极开（kāi）发”的双重要（yào）求,避免引发公地悲剧、拥挤、利益冲突等（děng）问题（tí）,提高资源配置效（xiào）率,促进利（lì）益平（píng）衡与增（zēng）加整体福利。

（三）设计和实施体（tǐ）现公平、公（gōng）益性,追求高效率的（de）政府干预方（fāng）式,达到“科学”、“和谐”发（fā）展公共景区事（shì）业的目标

公共景区承担着社会公益（yì）事业和市场经济企业的（de）“双头重（chóng）任”,存在保护与开发、公平（píng）与效率（lǜ）的矛（máo）盾（dùn）,政府干（gàn）预一向占据主导（dǎo）地位,但原有体制下的政府干预只会（huì）造成低效率,旧（jiù）的管制（zhì）体（tǐ）系反而成为有效治理（lǐ）的障碍（ài）,必须探索从公（gōng）共（gòng）利（lì）益范（fàn）式到利益集团（tuán）范式（shì）下的（de）激励性规制体系,在（zài）新的（de）管理体制下,寻找和尝试新的政府（fǔ）干（gàn）预手段（duàn）,以提高政府规（guī）制（zhì）效果。

综上所述,我国（guó）公共景区（qū）政府规（guī）制经历了停滞阶段、规（guī）制（zhì）阶段和放（fàng）松规制（zhì）阶段,将进（jìn）入再规制与放松规制并存阶段,通过产权规制、税费规制、价格规制（zhì）、特（tè）许（xǔ）经营权规制和进入退出规制等众多途（tú）径和（hé）方法,以促进我国公（gōng）共景区科学、和谐发展（zhǎn）。